浅论建设工程代建制的利弊
浅论建设工程代建制的利弊
柴 智
（天津滨海职业学院 300451）
【摘要】建设工程代建制度在美国已有近百年的历史，它随着
市场的需求变化而不断发展演变并逐步发展完善，我国在20 世纪
后期引入政府代建制模式后，在各个领域也得到了广泛的应用，但
是在目前的应用中不论在理论还是在实践中均存在不少问题，有待
进一步探索和完善，在此笔者对其与传统工程建设模式进行对比，
分析工程代建制度的利弊。
【关键词】代建制；利弊；分析
代建制是起源于美国的一种项目管理形式，是指政府对其所投
资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理
单位作为代建单位，由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后
交付给项目使用单位的项目管理模式。
1. 工程代建模式与传统模式的区别
传统模式工程建设项目，普遍采用单位自建的方式，由业主牵
头，临时组建班子，待工程结束后，班子解散。采用工程代建模式，
则由业主与有资质的代建单位合作，既能够发挥代建单位管理水平
的专业性，又能够加强对工程项目策划阶段和实施阶段的管理。此
外，政府投资工程项目实行这种方式之后，实现了建设管理和监督
的分离，对防止工程建设领域的腐败和政府机构的精简也起到了积
极的作用。
2. 工程代建模式的优点
2.1 实现了项目管理队伍的专业化。工程项目管理公司是由工
程咨询方面与工程管理方面的专家组成，有效地提高了项目管理水
平。一方面提高了对政府投资项目的管理效率和水平，为有效控制
质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率提供了制度上的保障；
另一方面将原来由政府亲历亲为的项目管理方式转变为由专业化项
目管理企业实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己
投资的项目实施进行管理所付出的人员及资金的成本，也为政府精
简机构和人员、提高投资质量提供了治本之策。
2.2 加快了政府职能转变。多年来以“工程指挥部”管理政府
项目的模式司空见惯，但同时也弊端多多：指挥部模式下建设的工
程几乎没有不突破预算的；指挥部体制造成了公务员队伍不断扩大；
成本质量不易控制；作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建
设期负责，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任找到责任人
几乎很困难。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策
和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政
府投资项目管理行为。
2.3 将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，能够充分
发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止发生“三超”行为。在代
建制管理模式下，政府（业主）将项目建设的有关工作委托给工程
项目管理公司，并通过委托代理合同建立起市场化的外部委托代理
关系，业主与代建人的责任明确。
2.4 遏制腐败现象。很多业内人士认为，代建制最令人称道的
就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。作为工程建设的投
资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”
的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接
接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。
2.5 提高了投资效益。由于实施代建制，节约有奖，建设者将
对建设资金精打细算。从一定程度上，激励代建从业者对于工作当
中投资控制工作的积极性。有利于建设资金利用率得到有效得提高。
2.6 克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很
大程度上来自于工程超预算。通过代建制改革，这种情况将得以避
免，为防止拖欠打下良好基础。
3. 工程代建模式的弊端
3.1 代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，
责任、权利、义务不对等。代建制实践过程中，代建人履行职责的
法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。
因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规
委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到
很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关
行政管理部门认可，造成工作被动。所签订的代建合同普遍存在承
担义务多、收费少、管理责任大、权力小等情况，造成了代建单位
责权利的不对等，影响了代建制项目管理公司的发展。
3.2 代建单位奖惩制度欠完善。建设风险没有因为代建制的实
施而发生转移，所以说，在执行工程代建的过程中，很多工程没有
达到合理控制项目投资，预防三超情况出现的目的，虽然制定了针
对代建单位的奖惩制度，却没有实施相应的责任追究制度。为此，
有些将利润最大化作为主要经营目标的代建单位，极有可能出现建
设成本被片面压低的管理倾向，使得建筑工程项目建设易出现功能
缺陷问题，导致建设单位等到项目交付使用以后才可再实施完善改
造，导致投资的重复性。
3.3 法律法规保障的缺失。就目前的状况来说，因为各项法律
法规保障体系的缺失，导致代建单位所涉及的范围、定义及职责尚
未明确，使得投资单位与各个建设相关方均是采用经验进行操作，
在评价最终的管理成效的时候找不到相应依据，奖惩机制的构建缺
失法律依靠。与此同时，导致投资相关既需要代建服务，可是又不
希望将真正的权利赋予给代建方，使得代建方仅仅成为进行信息传
递的通讯员，丧失建筑工程管理职能。
3.4 业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离。
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体
的矛盾，但在代建制的实施过程当中，有些使用单位为了部门的利
益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代
建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任；
或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的
正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的管理，也影响了代
建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
3.5 代建制的市场化程度不高。在以政府为主导，组建政府专
业管理机构模式下所形成的代建制企业大多隶属于政府部门。虽然
根据政府体制改革的要求，代建制单位形式上在改制成为一个企业，
但实质上，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于
代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主
义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制企业的市场竞争，对代建
制企业的长远发展是相当不利的。在市场竞争代建模式下，由于各
地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的
资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育
期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形
成良性的市场竞争。
3.6 管理存在严重的多头情况。在现今的建筑工程项目管理中，
普遍存在明显的管理体制各自为政的情况，即管理的多头化。就目
前的情况而言，政府投资项目拥有较多的管理主体，管理也逐渐趋
向于多元化，使得审计、财政以及发改委、建设等等职能部门均涉
及于管理过程当中，未能实行有效的分类管理，所导致的结果为政
府对于建设项目的投资管理欠规范，不是十分严格，易催生管理漏
洞。譬如说，由于管理缺陷，导致工程前期的招标工作不是十分细
致，使得施工中出现很多问题需进行解决，明显影响工程投资控制。
代建制在我国还处于起步阶段，有利有弊，并且在推行过程中
难免会存在许多问题和困难，但是有效推行建设工程代建制，对于
建筑工程管理而言有着较为重要的影响作用，只要相关方能够转变
观念，提高认识，进一步完善制度，健全市场，积极努力寻求解决
问题的方法，就一定能使代建制朝着健康的方向发展，而营造出公
平健康的工程建设代建市场。
参考文献
[1] 杨迎. 浅析代建制在发展中存在的问题与建议[J]. 江苏
建筑，2012，S1 ：86-87
[2] 赵宠，杨利红，张小微. 浅析代建制与工程项目管理[J].
中国工程咨询，2012，11 ：72-74
[3] 沈明，王建松，毛娟关于项目代建的探索与思考[J]. 交
通科技，2012，10 ：149-151
[4] 方俊，徐武建. 政府投资工程代建管理模式研究[M]. 武
汉理工大学出版社，2007
柴 智
（天津滨海职业学院 300451）
【摘要】建设工程代建制度在美国已有近百年的历史，它随着
市场的需求变化而不断发展演变并逐步发展完善，我国在20 世纪
后期引入政府代建制模式后，在各个领域也得到了广泛的应用，但
是在目前的应用中不论在理论还是在实践中均存在不少问题，有待
进一步探索和完善，在此笔者对其与传统工程建设模式进行对比，
分析工程代建制度的利弊。
【关键词】代建制；利弊；分析
代建制是起源于美国的一种项目管理形式，是指政府对其所投
资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理
单位作为代建单位，由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后
交付给项目使用单位的项目管理模式。
1. 工程代建模式与传统模式的区别
传统模式工程建设项目，普遍采用单位自建的方式，由业主牵
头，临时组建班子，待工程结束后，班子解散。采用工程代建模式，
则由业主与有资质的代建单位合作，既能够发挥代建单位管理水平
的专业性，又能够加强对工程项目策划阶段和实施阶段的管理。此
外，政府投资工程项目实行这种方式之后，实现了建设管理和监督
的分离，对防止工程建设领域的腐败和政府机构的精简也起到了积
极的作用。
2. 工程代建模式的优点
2.1 实现了项目管理队伍的专业化。工程项目管理公司是由工
程咨询方面与工程管理方面的专家组成，有效地提高了项目管理水
平。一方面提高了对政府投资项目的管理效率和水平，为有效控制
质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率提供了制度上的保障；
另一方面将原来由政府亲历亲为的项目管理方式转变为由专业化项
目管理企业实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己
投资的项目实施进行管理所付出的人员及资金的成本，也为政府精
简机构和人员、提高投资质量提供了治本之策。
2.2 加快了政府职能转变。多年来以“工程指挥部”管理政府
项目的模式司空见惯，但同时也弊端多多：指挥部模式下建设的工
程几乎没有不突破预算的；指挥部体制造成了公务员队伍不断扩大；
成本质量不易控制；作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建
设期负责，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任找到责任人
几乎很困难。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策
和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政
府投资项目管理行为。
2.3 将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，能够充分
发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止发生“三超”行为。在代
建制管理模式下，政府（业主）将项目建设的有关工作委托给工程
项目管理公司，并通过委托代理合同建立起市场化的外部委托代理
关系，业主与代建人的责任明确。
2.4 遏制腐败现象。很多业内人士认为，代建制最令人称道的
就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。作为工程建设的投
资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”
的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接
接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。
2.5 提高了投资效益。由于实施代建制，节约有奖，建设者将
对建设资金精打细算。从一定程度上，激励代建从业者对于工作当
中投资控制工作的积极性。有利于建设资金利用率得到有效得提高。
2.6 克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很
大程度上来自于工程超预算。通过代建制改革，这种情况将得以避
免，为防止拖欠打下良好基础。
3. 工程代建模式的弊端
3.1 代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，
责任、权利、义务不对等。代建制实践过程中，代建人履行职责的
法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。
因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规
委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到
很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关
行政管理部门认可，造成工作被动。所签订的代建合同普遍存在承
担义务多、收费少、管理责任大、权力小等情况，造成了代建单位
责权利的不对等，影响了代建制项目管理公司的发展。
3.2 代建单位奖惩制度欠完善。建设风险没有因为代建制的实
施而发生转移，所以说，在执行工程代建的过程中，很多工程没有
达到合理控制项目投资，预防三超情况出现的目的，虽然制定了针
对代建单位的奖惩制度，却没有实施相应的责任追究制度。为此，
有些将利润最大化作为主要经营目标的代建单位，极有可能出现建
设成本被片面压低的管理倾向，使得建筑工程项目建设易出现功能
缺陷问题，导致建设单位等到项目交付使用以后才可再实施完善改
造，导致投资的重复性。
3.3 法律法规保障的缺失。就目前的状况来说，因为各项法律
法规保障体系的缺失，导致代建单位所涉及的范围、定义及职责尚
未明确，使得投资单位与各个建设相关方均是采用经验进行操作，
在评价最终的管理成效的时候找不到相应依据，奖惩机制的构建缺
失法律依靠。与此同时，导致投资相关既需要代建服务，可是又不
希望将真正的权利赋予给代建方，使得代建方仅仅成为进行信息传
递的通讯员，丧失建筑工程管理职能。
3.4 业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离。
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体
的矛盾，但在代建制的实施过程当中，有些使用单位为了部门的利
益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代
建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任；
或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的
正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的管理，也影响了代
建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
3.5 代建制的市场化程度不高。在以政府为主导，组建政府专
业管理机构模式下所形成的代建制企业大多隶属于政府部门。虽然
根据政府体制改革的要求，代建制单位形式上在改制成为一个企业，
但实质上，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于
代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主
义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制企业的市场竞争，对代建
制企业的长远发展是相当不利的。在市场竞争代建模式下，由于各
地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的
资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育
期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形
成良性的市场竞争。
3.6 管理存在严重的多头情况。在现今的建筑工程项目管理中，
普遍存在明显的管理体制各自为政的情况，即管理的多头化。就目
前的情况而言，政府投资项目拥有较多的管理主体，管理也逐渐趋
向于多元化，使得审计、财政以及发改委、建设等等职能部门均涉
及于管理过程当中，未能实行有效的分类管理，所导致的结果为政
府对于建设项目的投资管理欠规范，不是十分严格，易催生管理漏
洞。譬如说，由于管理缺陷，导致工程前期的招标工作不是十分细
致，使得施工中出现很多问题需进行解决，明显影响工程投资控制。
代建制在我国还处于起步阶段，有利有弊，并且在推行过程中
难免会存在许多问题和困难，但是有效推行建设工程代建制，对于
建筑工程管理而言有着较为重要的影响作用，只要相关方能够转变
观念，提高认识，进一步完善制度，健全市场，积极努力寻求解决
问题的方法，就一定能使代建制朝着健康的方向发展，而营造出公
平健康的工程建设代建市场。
参考文献
[1] 杨迎. 浅析代建制在发展中存在的问题与建议[J]. 江苏
建筑，2012，S1 ：86-87
[2] 赵宠，杨利红，张小微. 浅析代建制与工程项目管理[J].
中国工程咨询，2012，11 ：72-74
[3] 沈明，王建松，毛娟关于项目代建的探索与思考[J]. 交
通科技，2012，10 ：149-151
[4] 方俊，徐武建. 政府投资工程代建管理模式研究[M]. 武
汉理工大学出版社，2007
