信访制度改革路径综述
信访制度改革路径综述
许迎玲 上海政法学院
摘要：我党在实践群众路线过程中创造出的信访制度在历史上曾发挥过重要作用，但近年来频发的大规模集体上访、闹访、恶性
截访等事件，越来越引起人们的广泛关注和深刻反思。关于如何改革信访制度，一直是学术界和实务界探讨的热点和难点问题，在争
论中大致形成了三种改革取向：强化信访制度、整合信访制度和废除信访制度。本文拟对近年来国内学者对于信访改革路径的研究成
果进行梳理，以期呈现转型期信访制度存、废、改博弈的全貌。
关键词：信访；改革路径；强化；整合；废除
我国信访制度虽然在特定历史时期，在深化政权合法性、贯
彻政策执行、监督官僚体制（包括司法体制）和缓和社会矛盾等
方面起到过至关重要的作用。 [1]但越来越多的制度缺陷日益暴露，
这些缺陷主要有：一信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，
导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；二信访功能错位，责重权
轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇
了现代国家治理的基础；三信访程序缺失，立案不规范，终结机
制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。 [2]有关信访向何处去、
如何改革信访制度的争论愈发激烈，在争论中大致形成了如下三
种改革取向。
一、强化信访制度
强化信访作用的主要思路是：重新构建信访体系框架，整合
信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访
工作，从而建立起高效的信访监督监察机制。 [3]
在有关信访部门的权限问题上，国家信访局研究室主任张彭
发在接受记者采访时表露，信访机构权力有限是导致信访效率低
下的主要原因。 [4]国家行政学院教授杜钢建认为，现行信访部门
和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意
识到，信访机构实际上是在代表一级政府行使权力。因此，必须
强化信访部门在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府
的主要领导。 [5]
从政治体制角度出发，中国科学院国情中心研究员康晓光认
为，“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况
下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民
众的需要。这是一个没有门坎的系统。”他提议赋予信访部门更
多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。 [6]
在有关信访体系架构问题上，中国人民大学教授莫于川主张
建立集中统一的信访模式，即将现在分散的信访机构统一起来，
形成一个专门受理信访案件的专门委员会，与人大的其他专门委
员会相并列。 [7]河北工业大学副教授田文利主张将人大信访、政
府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员
会，使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上。
[8]
二、整合信访制度
整合信访制度主要从中国行政救济现状及宪政建设的角度
出发， 主张渐进性改革， 发挥信访在保护公民权利等方面的作用。
以是否明确表态最终废除信访制度作如下分类：
（一）最终废除——彻底改革派
华东政法大学童之伟教授从信访体制在宪法框架中的定位
出发，认为信访体制是辅助政制的一部分，从属于核心政制，消
解信访困扰的根本出路在于建设、改革和完善核心政制、提升其
正义推进效能。他强调，信访体制应该趋于淡化或消亡，但在核
心政制的建设或改革取得显著成效之前，不得不继续借重信访体
制——因为离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部
的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工
作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障，要消解信访困
扰是做不到。 [9]
中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘及其课题组，建
议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步
骤的改革：第一，短期行政治标之策是给各级党政部门减压、给
信访公民松绑；第二，中期法律治标之策是强化各级司法机关接
受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力；第三，长期政治治
本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级
人大。 [10]
北京大学教授陈瑞华从英国建立“衡平法院”的历史中得到
启发，设想当普通法院体系不能给公民提供有效的救济时，建立
一套特殊的司法救济程序。遇到普通程序解决不了的案件，可以
向省级“权利救济法院”起诉，还解决不了，就上诉到最高法院
的“权利救济法庭”。 [11]
（二）只改不废——温和改良派
中国政法大学教授应星认为，应发挥信访救济的独特优势
（节约经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低、冲破关系网
的束缚、救济效力上略胜一筹），集中矫正不讲程序、缺乏规范、
充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复
议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。 [12]
上海市人大常委会培训工委干部周梅燕主张信访制度的改
革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为
内容的信访制度改革。就信访机构的设置及功能，她提出了四点
设想：分离党政信访机构；改变人大信访机构直接处理各类信访
事项的行政化处理模式；将申诉类信访案件纳入审判监督程序之
中并加以必要限制；探索 NGO 介入信访代理领域。 [13]
三、废除信访制度
废除信访制度主要思路是：信访制度充满人治色彩，与现代
法治精神相悖，应撤销信访部门，通过传统的立法救济、司法救
济、行政监督等途径解决纠纷、化解社会矛盾。
北京理工大学教授胡星斗认为，中国的信访制度早已演变成
聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床，成为封建主义清官情结
的祸国殃民的遮羞布，它悖离了建设社会主义法治国家的要求，
客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道，成千上万
的访民成了它的牺牲品。并主张在中央、省、市、县设立隶属于
人大，财政、组织独立于政府，实行垂直领导的冤案申诉局，建
立冤案申诉专员制度，制定《冤案申诉法》。 [14]北京学者黄钟认
为，信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大、
强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。 [15]一
些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式，忽视了从国家制
度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实直接与宪法或法
律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。 [16]人文
学者张耀杰认为：信访制度预设的根本前提是地方政府当局可能
会腐败堕落，而代表最高权力的中央政府及其领导者却是绝对正
确的。应废除机构庞大却毫无作为的信访部门的法外人治，在现
行宪法和法律的框架内，还本国公民以组织农会、工会和自由言
论的合法人权。 [17]
小结
05 年《信访条例》采取了“搁置争议，先规范再说” [18]的原
则，并未对信访体制和运行机制作出大的改革，然而新法运行以
来，大量因信访而引发公共安全危机的敏感事件依然时刻为信访
制度的改革敲响警钟。
信访制度的存在有其历史和现实的因素，在中国古代封建社
会皇权绝对权威的体制下，普通民众通过寻求特定官员、最高领
导人几乎可以解决任何冤屈；加之拨乱反正时期这种传统文化进
一步深化；即便今天，父母官的概念在乡、镇、县的村民和居民
心中依然根深蒂固，如此绵延几千年的文化传统岂是说改就能
改。当下，即便千分之二[19]的上访解决概率，上访人群尤其是赴
京上访人群依然络绎不绝，倘若突然废除信访制度，撤销信访机
构，且不谈从事信访工作的工作人员的安置问题，如此庞大的上
访人群如何安抚、如何安置。因此即刻废除信访制度未免天方夜
谭。
从法治国家角度出发，现行司法机关、检察机关公信力不足
是促使民众寻求行政机关救助的重要原因之一，扩大行政诉讼受
案范围，以及重要行政救济途径——行政复议的受案范围，推动
核心政制建设，不乏为化解信访困境的长久之计，亦与现代法治
精神相统一。但说信访就是人治，未免过于果断，千分之二的解
决率至少能够说明信访最主要的功能并不在于解决纠纷，新《信
访条例》第 1 条说的很清楚，“为了保持各级人民政府同人民群
众的密切联系”，信访制度毕竟是行政体系内的产物，不能因为
许多媒体形容信访是公民权利救济的“最后一根稻草”而随意夸
大信访的作用。问题在于，信访提供了人治的可能，传达了可以
解决一切问题的错误信号，因此不能继续强化信访机关的权力，
而应削弱信访机关实权；不能片面追求信访法治化，而是应转变
信访部门立场；不要期望“大信访”格局，而是审慎思考信访在
行政救济中的定位。
“中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存
在。” [20]其实很多法治发达国家都有比较完善的类似信访的制度，
例如德国的诉愿制度、瑞典的议会监察专员制度、日本的苦情处
理制度、美国的处理公民诉愿模式，以及中国香港地区的申诉专
员制度等。 [21]这些国家的“信访机构”多承担上传下达的中转作
用，而并不具有处理纠纷的实权，配套相对宽松的游行示威制度
等，为民愤发泄提供畅通的途径，从而很好地化解社会不稳定因
素、缓和社会矛盾。那么有没有可供我国信访制度改革借鉴学习
的地方，回答是肯定的，因为我国信访制度设计的功能定位——
政治功能大于法律功能，类似中转性质的功能定位非常适合我国
新时期的信访机构，与社会发展实际相符合。
参考文献：
[1]张红，李栋.中国信访制度：困境与变革.华中科技大学学
报（社会科学版）,2012,（6）：62.
[2]于建嵘.中国信访制度批评.中国改革,2005，（2）：26-27.
[3]赵东辉.信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达.瞭望
新闻周刊,2003,（40）：24.
[4]于建嵘.对信访制度改革争论的反思.中国党政干部论坛,20
05,（5）：16.
[5]赵凌.信访改革引发争议.南方周末,2004-11-18.
[6]赵凌.信访改革引发争议.南方周末,2004-11-18.
[7]莫于川，田文利.信访制度改革新思路.廊坊师范学院学报,
2005,（1）：66.
[8]田文利.重构信访制度，切实发挥其监督政府功能.团结,20
10,（5）：38.
[9]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位.现代法学,
2011,33（1）：14-16.
[10]于建嵘.中国信访制度批评.中国改革,2005,（2）：28.
[11]郭国松.审视信访.南方周末,2003-11-13.
[12]应星.作为特殊行政救济的信访救济.法学研究,2004, （3）：
66-71.
[13]周梅燕.中国信访的制度困境及出路.http： //www.publaw.
org/xzfyj/xzfyj_xzfwg/200710/t20071007_15372.htm，2007-10-13.
[14]胡星斗，任华.就废除信访制度致全国人大、国务院的建
议书.http：//www.caogen.com/blog/infor_detail.aspx?ID=112&artic
leId=2591,2007-8-31.
[15]黄钟.信访制度是否该取消.中国新闻周刊,2004,（46）：6
5.
[16]黄钟.信访制度应该废除.http：//www.aisixiang.com/data/
4802.html,2004-12-2.
[17]张耀杰.《信访条例》可以休矣.http：//www.aisixiang.co
m/data/4823.html，2004-12-4.
[18]赵凌.信访条例修改欲走“第三条路”.南方周末,2005-1-
13.
[19]赵凌.国内首份信访报告获高层重视 信访实行 50 多年走
到关口.乡镇论坛,2004,（24）：43.
[20]于建嵘.信访制度改革与宪政建设.http：//www.cuhk.edu.
hk/ics/21c/supplem/essay/0504050g.htm,2005-7-31.
[21]赵卫忠,史莉莉,程彬,轩晓颖.上海信访趋势及应对措施.政
府法制研究,2006,（12）.
作者简介：
许迎玲，女，1990 年出生，上海政法学院 201701 研究生部，
2012 级宪法学与行政法学专业硕士研究生。
许迎玲 上海政法学院
摘要：我党在实践群众路线过程中创造出的信访制度在历史上曾发挥过重要作用，但近年来频发的大规模集体上访、闹访、恶性
截访等事件，越来越引起人们的广泛关注和深刻反思。关于如何改革信访制度，一直是学术界和实务界探讨的热点和难点问题，在争
论中大致形成了三种改革取向：强化信访制度、整合信访制度和废除信访制度。本文拟对近年来国内学者对于信访改革路径的研究成
果进行梳理，以期呈现转型期信访制度存、废、改博弈的全貌。
关键词：信访；改革路径；强化；整合；废除
我国信访制度虽然在特定历史时期，在深化政权合法性、贯
彻政策执行、监督官僚体制（包括司法体制）和缓和社会矛盾等
方面起到过至关重要的作用。 [1]但越来越多的制度缺陷日益暴露，
这些缺陷主要有：一信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，
导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；二信访功能错位，责重权
轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇
了现代国家治理的基础；三信访程序缺失，立案不规范，终结机
制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。 [2]有关信访向何处去、
如何改革信访制度的争论愈发激烈，在争论中大致形成了如下三
种改革取向。
一、强化信访制度
强化信访作用的主要思路是：重新构建信访体系框架，整合
信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访
工作，从而建立起高效的信访监督监察机制。 [3]
在有关信访部门的权限问题上，国家信访局研究室主任张彭
发在接受记者采访时表露，信访机构权力有限是导致信访效率低
下的主要原因。 [4]国家行政学院教授杜钢建认为，现行信访部门
和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意
识到，信访机构实际上是在代表一级政府行使权力。因此，必须
强化信访部门在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府
的主要领导。 [5]
从政治体制角度出发，中国科学院国情中心研究员康晓光认
为，“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况
下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民
众的需要。这是一个没有门坎的系统。”他提议赋予信访部门更
多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。 [6]
在有关信访体系架构问题上，中国人民大学教授莫于川主张
建立集中统一的信访模式，即将现在分散的信访机构统一起来，
形成一个专门受理信访案件的专门委员会，与人大的其他专门委
员会相并列。 [7]河北工业大学副教授田文利主张将人大信访、政
府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员
会，使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上。
[8]
二、整合信访制度
整合信访制度主要从中国行政救济现状及宪政建设的角度
出发， 主张渐进性改革， 发挥信访在保护公民权利等方面的作用。
以是否明确表态最终废除信访制度作如下分类：
（一）最终废除——彻底改革派
华东政法大学童之伟教授从信访体制在宪法框架中的定位
出发，认为信访体制是辅助政制的一部分，从属于核心政制，消
解信访困扰的根本出路在于建设、改革和完善核心政制、提升其
正义推进效能。他强调，信访体制应该趋于淡化或消亡，但在核
心政制的建设或改革取得显著成效之前，不得不继续借重信访体
制——因为离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部
的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工
作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障，要消解信访困
扰是做不到。 [9]
中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘及其课题组，建
议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步
骤的改革：第一，短期行政治标之策是给各级党政部门减压、给
信访公民松绑；第二，中期法律治标之策是强化各级司法机关接
受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力；第三，长期政治治
本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级
人大。 [10]
北京大学教授陈瑞华从英国建立“衡平法院”的历史中得到
启发，设想当普通法院体系不能给公民提供有效的救济时，建立
一套特殊的司法救济程序。遇到普通程序解决不了的案件，可以
向省级“权利救济法院”起诉，还解决不了，就上诉到最高法院
的“权利救济法庭”。 [11]
（二）只改不废——温和改良派
中国政法大学教授应星认为，应发挥信访救济的独特优势
（节约经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低、冲破关系网
的束缚、救济效力上略胜一筹），集中矫正不讲程序、缺乏规范、
充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复
议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。 [12]
上海市人大常委会培训工委干部周梅燕主张信访制度的改
革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为
内容的信访制度改革。就信访机构的设置及功能，她提出了四点
设想：分离党政信访机构；改变人大信访机构直接处理各类信访
事项的行政化处理模式；将申诉类信访案件纳入审判监督程序之
中并加以必要限制；探索 NGO 介入信访代理领域。 [13]
三、废除信访制度
废除信访制度主要思路是：信访制度充满人治色彩，与现代
法治精神相悖，应撤销信访部门，通过传统的立法救济、司法救
济、行政监督等途径解决纠纷、化解社会矛盾。
北京理工大学教授胡星斗认为，中国的信访制度早已演变成
聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床，成为封建主义清官情结
的祸国殃民的遮羞布，它悖离了建设社会主义法治国家的要求，
客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道，成千上万
的访民成了它的牺牲品。并主张在中央、省、市、县设立隶属于
人大，财政、组织独立于政府，实行垂直领导的冤案申诉局，建
立冤案申诉专员制度，制定《冤案申诉法》。 [14]北京学者黄钟认
为，信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大、
强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。 [15]一
些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式，忽视了从国家制
度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实直接与宪法或法
律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。 [16]人文
学者张耀杰认为：信访制度预设的根本前提是地方政府当局可能
会腐败堕落，而代表最高权力的中央政府及其领导者却是绝对正
确的。应废除机构庞大却毫无作为的信访部门的法外人治，在现
行宪法和法律的框架内，还本国公民以组织农会、工会和自由言
论的合法人权。 [17]
小结
05 年《信访条例》采取了“搁置争议，先规范再说” [18]的原
则，并未对信访体制和运行机制作出大的改革，然而新法运行以
来，大量因信访而引发公共安全危机的敏感事件依然时刻为信访
制度的改革敲响警钟。
信访制度的存在有其历史和现实的因素，在中国古代封建社
会皇权绝对权威的体制下，普通民众通过寻求特定官员、最高领
导人几乎可以解决任何冤屈；加之拨乱反正时期这种传统文化进
一步深化；即便今天，父母官的概念在乡、镇、县的村民和居民
心中依然根深蒂固，如此绵延几千年的文化传统岂是说改就能
改。当下，即便千分之二[19]的上访解决概率，上访人群尤其是赴
京上访人群依然络绎不绝，倘若突然废除信访制度，撤销信访机
构，且不谈从事信访工作的工作人员的安置问题，如此庞大的上
访人群如何安抚、如何安置。因此即刻废除信访制度未免天方夜
谭。
从法治国家角度出发，现行司法机关、检察机关公信力不足
是促使民众寻求行政机关救助的重要原因之一，扩大行政诉讼受
案范围，以及重要行政救济途径——行政复议的受案范围，推动
核心政制建设，不乏为化解信访困境的长久之计，亦与现代法治
精神相统一。但说信访就是人治，未免过于果断，千分之二的解
决率至少能够说明信访最主要的功能并不在于解决纠纷，新《信
访条例》第 1 条说的很清楚，“为了保持各级人民政府同人民群
众的密切联系”，信访制度毕竟是行政体系内的产物，不能因为
许多媒体形容信访是公民权利救济的“最后一根稻草”而随意夸
大信访的作用。问题在于，信访提供了人治的可能，传达了可以
解决一切问题的错误信号，因此不能继续强化信访机关的权力，
而应削弱信访机关实权；不能片面追求信访法治化，而是应转变
信访部门立场；不要期望“大信访”格局，而是审慎思考信访在
行政救济中的定位。
“中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存
在。” [20]其实很多法治发达国家都有比较完善的类似信访的制度，
例如德国的诉愿制度、瑞典的议会监察专员制度、日本的苦情处
理制度、美国的处理公民诉愿模式，以及中国香港地区的申诉专
员制度等。 [21]这些国家的“信访机构”多承担上传下达的中转作
用，而并不具有处理纠纷的实权，配套相对宽松的游行示威制度
等，为民愤发泄提供畅通的途径，从而很好地化解社会不稳定因
素、缓和社会矛盾。那么有没有可供我国信访制度改革借鉴学习
的地方，回答是肯定的，因为我国信访制度设计的功能定位——
政治功能大于法律功能，类似中转性质的功能定位非常适合我国
新时期的信访机构，与社会发展实际相符合。
参考文献：
[1]张红，李栋.中国信访制度：困境与变革.华中科技大学学
报（社会科学版）,2012,（6）：62.
[2]于建嵘.中国信访制度批评.中国改革,2005，（2）：26-27.
[3]赵东辉.信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达.瞭望
新闻周刊,2003,（40）：24.
[4]于建嵘.对信访制度改革争论的反思.中国党政干部论坛,20
05,（5）：16.
[5]赵凌.信访改革引发争议.南方周末,2004-11-18.
[6]赵凌.信访改革引发争议.南方周末,2004-11-18.
[7]莫于川，田文利.信访制度改革新思路.廊坊师范学院学报,
2005,（1）：66.
[8]田文利.重构信访制度，切实发挥其监督政府功能.团结,20
10,（5）：38.
[9]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位.现代法学,
2011,33（1）：14-16.
[10]于建嵘.中国信访制度批评.中国改革,2005,（2）：28.
[11]郭国松.审视信访.南方周末,2003-11-13.
[12]应星.作为特殊行政救济的信访救济.法学研究,2004, （3）：
66-71.
[13]周梅燕.中国信访的制度困境及出路.http： //www.publaw.
org/xzfyj/xzfyj_xzfwg/200710/t20071007_15372.htm，2007-10-13.
[14]胡星斗，任华.就废除信访制度致全国人大、国务院的建
议书.http：//www.caogen.com/blog/infor_detail.aspx?ID=112&artic
leId=2591,2007-8-31.
[15]黄钟.信访制度是否该取消.中国新闻周刊,2004,（46）：6
5.
[16]黄钟.信访制度应该废除.http：//www.aisixiang.com/data/
4802.html,2004-12-2.
[17]张耀杰.《信访条例》可以休矣.http：//www.aisixiang.co
m/data/4823.html，2004-12-4.
[18]赵凌.信访条例修改欲走“第三条路”.南方周末,2005-1-
13.
[19]赵凌.国内首份信访报告获高层重视 信访实行 50 多年走
到关口.乡镇论坛,2004,（24）：43.
[20]于建嵘.信访制度改革与宪政建设.http：//www.cuhk.edu.
hk/ics/21c/supplem/essay/0504050g.htm,2005-7-31.
[21]赵卫忠,史莉莉,程彬,轩晓颖.上海信访趋势及应对措施.政
府法制研究,2006,（12）.
作者简介：
许迎玲，女，1990 年出生，上海政法学院 201701 研究生部，
2012 级宪法学与行政法学专业硕士研究生。
