制度建设是党建之基
制度建设是党建之基
贾爱霞
（山西省第二建筑工程公司 山西太原 030000）
党的制度建设之所以存在着差距和不足，主要是由于一些党员、
特别是领导干部在认识和行动上还存在着忽视制度、轻视制度、不
能有效运用制度的倾向。随着中国特色社会主义法律体系形成和依
法治国、依法执政、依法行政共同推进，加强党的制度建设比以往
任何时候都显得更加重要和紧迫。
一、党要把制度建设放在更加突出、更加重要的全局性和根本
性地位
（一）只有高度重视制度建设，才能保证党的坚强团结和集中
统一，永远保持党的凝聚力和战斗力。
我党成员共有8500 多万，要很好的领导、治理我们这么大一
个党，显然比治理很多国家都要更加困难和复杂。一个几十万人乃
至上百万人的党，有可能仅仅靠领袖魅力、政治信念、思想教育乃
至政治运动等就可以凝聚起来，而一个数千万人的大党，则必须靠
制度才能实现政治统一、思想统一、组织统一、纪律统一和行动统
一，防止各自为政和各行其是。同时，与建党、新中国成立之初相比，
现在党员队伍的结构、素质和思想状况等都发生了很大变化，不少
年轻的党员干部没有经历过严格的党内生活锻炼和重大政治风浪的
考验，对政治理想和政治信念的认识与体验远没有革命战争年代那
么牢固、深刻，这些都对依靠制度治党管党提出了更高更紧迫的要
求。
（二）只有高度重视制度建设，才能保证依法治国、依法执政
和依法行政，开辟靠制度治国理政的新路。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政则是新
的历史条件下党执政的基本方式。这是我们党总结长期的执政经验，
积极适应建设社会主义市场经济体制和中国特色社会主义民主政治
体制的客观需要，主动应对经济全球化和复杂多变的国际国内局势
所作出的重大战略决策。当前，我国经济社会科学发展的任务极其
繁重，各种社会矛盾错综复杂，改革处于攻坚阶段，稳定处于关键
时期，这些都要求我们党必须大力推进依法治国、依法执政和依法
行政，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化
解矛盾、维护稳定能力，加快建设社会主义法治国家和法治政府，
开辟一条依制度治国、靠制度执政的道路。而无论是依法治国、依
法执政还是依法行政，其前提、核心和关键都要求执政党必须首先
高度重视自身的制度建设，高度重视自身制度的完善和执行。正如
小平同志所一针见血指出的：“没有党规党法，国法就很难保障。”
（三）只有高度重视制度建设，才能保证从严治党，实现新时
期党建工作的新突破。
我们党作为执政60 多年的执政党，在国家政治经济生活和政
权组织结构中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，面临的执
政任务之重前所未有，面对的反腐压力之大也前所未有。生于忧患，
死于安乐，这是世界上一些大党、老党或者失去执政权、或者执政
权失而复得、或者最后终于垮台的深刻写照。1945 年黄炎培先生
在延安向毛泽东提出的著名的历史兴衰周期率问题，不仅适用于中
国封建王朝，而且适用于现代世界各国的执政党。毛泽东关于用民
主和监督两个方法保证人民政权跳出兴衰周期率的名言，对无产阶
级执政党具有同样深远的指导意义。治国必先治党，治党务必从严。
而要在党内实现广泛的民主和有效的监督，就必须依靠制度、重视
制度，使民主和监督制度化、规范化、程序化，使其不因领导人的
改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。在当前和今
后较长一段时期内，我们党需要把加强制度建设作为新时期党建工
作的突破口，下更大的决心、花更大的力气，努力形成一整套用制
度管权、按制度办事、靠制度管人的从严治党的有效体制机制和制
度，奋力把党建工作推进到新水平和新阶段。
二、当前妨碍党的制度建设的几种倾向
一是习惯运用政策、讲话规范党内生活，不太习惯运用制度规
范党内生活。党的政策、领导人讲话和党规党法都是我们党治党管
党、治国理政十分重要的手段。政策和讲话主题集中、拟定快捷、
执行高效，具有迅速动员群众、鼓舞群众、解决问题的特点和作用。
但是，政策、讲话与制度相比，也存在着规范性、稳定性较差，公
开性、民主性不够，以及程序制约不足、没有强制力等弱点。因此，
我们不能把政策、讲话与制度混为一谈，更不能用政策、讲话代替
制度，而必须明确二者不同的适用范围和功能作用，做到各司其职、
相得益彰。否则，就必然会导致政策和讲话内容越来越多、篇幅越
来越长、要求越来越细、权威越来越高；而制度则越来越被虚化、
形式化和口号化。毋庸讳言，现在实践中一些地方和部门的领导在
制度建设上下的功夫不够，集中注意力也不够，制定制度不注重调
查研究，不注重充分讨论，不注重解决问题，导致制定的制度好看
不好用，或者既不好看也不好用。这种现象应当切实予以纠正。
二是习惯发挥领导干部、特别是一把手的作用，不太习惯发挥
制度的作用。事是人做的，我们当然要重视发挥人、特别是领导人
的作用。但是，人的作用的发挥应当以受到制度约束为前提，以遵
守制度规定为底线，以维护制度权威为保证。否则，领导干部特别
是一把手的作用发挥得越大，党的事业受到的危害就越大，“文革”
就是极为惨痛的教训。习近平同志明确指出，民主集中制是我们党
的根本组织制度和领导制度，是我们党最大的制度优势。我们要通
过健全、细化重大决策制度、选人用人制度、民主监督制度、反腐
倡廉制度等各项重要制度，规范和制约领导干部特别是一把手的权
力，保证其在制度之下而不是制度之外，更不是制度之上发挥个人
作用，以从源头上解决一些地方和部门存在的领导干部特别是一把
手难以监督和制约的问题。
三是习惯通过一刀切的命令方式快速解决问题，不太习惯通过
健全制度从根本上解决问题。有些问题发生急、发展快、突然爆发，
需要也可以用一刀切的命令方式迅速解决；而有些问题则盘根错节、
牵扯广泛、蔓延已久，需要深入调研、认真梳理后通过制定制度才
能从根子上彻底解决；还有些问题需要两种方法并用，先遏制、再
治理，既治标、也治本。当前，我国各种矛盾多发频发，社会管理
问题突出，权力腐败比较严重。我们党作为执政党，这些矛盾和问
题都必然会集中反映到党内生活中来。这就要求我们必须更加重视
和习惯运用制度方式来解决深层次的矛盾与问题，避免简单化，少
用一刀切。诚然，制度建设和制度创新的成效有一个从小到大、从
隐性到显性的过程，难以立竿见影，快速见效。但是，制度的导向、
预期和惩治作用却使其收益随着时间的推移呈现雪球效应，制度执
行得越持久、越稳定，其成效就越成倍放大；而如果我们现在在一
些重要制度的建设上稍有松懈，未来出现的问题却可能是全局性、
长期性、甚至是灾难性的。近年来，我们党在反腐倡廉和干部制度
改革等方面加大了党内制度建设力度，注重系统规划、重点推进、
配套实施，取得了比较好的效果，应当在进一步总结经验的基础上
全面推开。
四是习惯以制度解决重点与突出问题，不太习惯以制度防范普
遍存在的苗头性、倾向性问题。重点问题、突出问题暴露得比较充
分，危害比较严重，解决这类问题的经验也会比较成熟，因而容易
引起重视，也不难制定制度。但由于积弊太深、法不责众，这类制
度往往执行成本较高，执行难度较大，效果往往要打折扣。而对那
些普遍存在的苗头性、倾向性问题，我们一开始或者比较迟钝麻木，
或者不愿认真面对，或者拿不出成熟的办法，结果错过了以制度及
时预防、化解矛盾的最佳时机；等到问题逐步恶化、不容拖延时再
去解决，则已事倍功半、积重难返。因此，加强党的制度建设，我
们既要强调把握重点，着力解决突出矛盾和问题；又要注重见微知
著，善于防范普遍性的苗头问题。
三、采取切实措施加快推进党的制度建设
习近平同志多次强调指出：“要建设和管理好一个有几千万党
员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“要加
强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”以习近
平同志为总书记的新一届中央领导集体执政伊始，就出台（转下页）
（接上页）“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”，并带
头严格遵守和雷厉风行贯彻实施，从而有力推动了党风、政风和社
会风气的迅速好转，这充分说明高度重视制度建设的根本性、基础
性和全局性意义。
（一）高度重视党的制度建设质量和制度体系化建设。质量是
制度的生命。只有紧紧抓住党的建设中的全局性、战略性、普遍性
问题，抓住广大党员、干部、人民群众最期望解决、党的建设最需
要解决的紧迫问题，在深入调研、发扬民主、集思广益的基础上制
定出切实可行的好制度，才能对有效规范党内生活产生重大作用。
与此同时，我们要大力加强党内法规的科学化、体系化建设，推动
内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系早
日形成和不断完善，努力形成制度合力和提高制度建设的整体质量。
（二）通过加强监督和问责提高制度执行力。没有责任的制度
如同没有牙齿的老虎，有责任但得不到严格追究的制度是纸老虎。
党内制度执行力的强弱，很大程度上取决于监督和问责是否坚决有
力。应当对《党员领导干部廉洁从政若干准则》《党内监督条例（试
行）》《纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关
于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于改进工作作风、密切
联系群众的八项规定》等党内法规的实施情况专门部署一次执行检
查活动，以此为抓手，狠抓党内法规的执行和遵守。要铁面无私、
持之以恒，坚决惩治少数领导干部有令不行、有禁不止的违法乱纪
行为，确保令行禁止、政令畅通。同时，要将监督问责与激励表彰
两种方式有效结合起来，注意两种方式的平衡，以发挥制度的综合
效力。如对权大责重、地位特殊的市县委书记、市县长群体，要建
立健全针对性强的专门制度，既加大监督和问责力度，又加大激励
和表彰力度，以切实增强这一群体的使命感和责任感，充分调动他
们的积极性和创造性。
（三）在全党开展以强化制度意识和树立制度权威为主题的学
习宣传活动。一些党员干部制度意识淡薄甚至违法乱纪的一个重要
原因，就是不学、不知、不懂制度规定，所谓“无知者无畏”。需
要在党内外集中开展一次以学习党章等党内法规和宪法法律为主要
内容的制度大学习、大宣传专项活动，教育全体党员干部和广大公
务员认真学习制度、自觉遵守制度、切实贯彻制度、坚决维护制度。
通过具体典型的案例和生动活泼的形式，强化制度意识，树立制度
权威，形成人人了解制度、遵守制度、执行制度的良好社会氛围和
制度环境。各级党校、行政学院以及干部学院应当加大对党员干部
制度意识和制度知识的培训力度。
（四）加强对党的制度建设的理论研究。对党规党法的研究既
是党建理论研究的重要内容，也是法学理论研究的重要任务，但目
前该领域研究成果甚少，研究力量薄弱，很大程度上成了党建理论
和法学理论工作者都关注不多、研究不力的空白地带。应当充分利
用党校、行政学院、社科院、普通高校和其他科研机构的研究力量，
按照新时期党建工作的总体布局和要求，集中力量分专题对党的制
度建设中的重大理论和实践问题进行研究，以为党的制度建设和制
度创新提供坚实的理论支撑。
贾爱霞
（山西省第二建筑工程公司 山西太原 030000）
党的制度建设之所以存在着差距和不足，主要是由于一些党员、
特别是领导干部在认识和行动上还存在着忽视制度、轻视制度、不
能有效运用制度的倾向。随着中国特色社会主义法律体系形成和依
法治国、依法执政、依法行政共同推进，加强党的制度建设比以往
任何时候都显得更加重要和紧迫。
一、党要把制度建设放在更加突出、更加重要的全局性和根本
性地位
（一）只有高度重视制度建设，才能保证党的坚强团结和集中
统一，永远保持党的凝聚力和战斗力。
我党成员共有8500 多万，要很好的领导、治理我们这么大一
个党，显然比治理很多国家都要更加困难和复杂。一个几十万人乃
至上百万人的党，有可能仅仅靠领袖魅力、政治信念、思想教育乃
至政治运动等就可以凝聚起来，而一个数千万人的大党，则必须靠
制度才能实现政治统一、思想统一、组织统一、纪律统一和行动统
一，防止各自为政和各行其是。同时，与建党、新中国成立之初相比，
现在党员队伍的结构、素质和思想状况等都发生了很大变化，不少
年轻的党员干部没有经历过严格的党内生活锻炼和重大政治风浪的
考验，对政治理想和政治信念的认识与体验远没有革命战争年代那
么牢固、深刻，这些都对依靠制度治党管党提出了更高更紧迫的要
求。
（二）只有高度重视制度建设，才能保证依法治国、依法执政
和依法行政，开辟靠制度治国理政的新路。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政则是新
的历史条件下党执政的基本方式。这是我们党总结长期的执政经验，
积极适应建设社会主义市场经济体制和中国特色社会主义民主政治
体制的客观需要，主动应对经济全球化和复杂多变的国际国内局势
所作出的重大战略决策。当前，我国经济社会科学发展的任务极其
繁重，各种社会矛盾错综复杂，改革处于攻坚阶段，稳定处于关键
时期，这些都要求我们党必须大力推进依法治国、依法执政和依法
行政，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化
解矛盾、维护稳定能力，加快建设社会主义法治国家和法治政府，
开辟一条依制度治国、靠制度执政的道路。而无论是依法治国、依
法执政还是依法行政，其前提、核心和关键都要求执政党必须首先
高度重视自身的制度建设，高度重视自身制度的完善和执行。正如
小平同志所一针见血指出的：“没有党规党法，国法就很难保障。”
（三）只有高度重视制度建设，才能保证从严治党，实现新时
期党建工作的新突破。
我们党作为执政60 多年的执政党，在国家政治经济生活和政
权组织结构中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，面临的执
政任务之重前所未有，面对的反腐压力之大也前所未有。生于忧患，
死于安乐，这是世界上一些大党、老党或者失去执政权、或者执政
权失而复得、或者最后终于垮台的深刻写照。1945 年黄炎培先生
在延安向毛泽东提出的著名的历史兴衰周期率问题，不仅适用于中
国封建王朝，而且适用于现代世界各国的执政党。毛泽东关于用民
主和监督两个方法保证人民政权跳出兴衰周期率的名言，对无产阶
级执政党具有同样深远的指导意义。治国必先治党，治党务必从严。
而要在党内实现广泛的民主和有效的监督，就必须依靠制度、重视
制度，使民主和监督制度化、规范化、程序化，使其不因领导人的
改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。在当前和今
后较长一段时期内，我们党需要把加强制度建设作为新时期党建工
作的突破口，下更大的决心、花更大的力气，努力形成一整套用制
度管权、按制度办事、靠制度管人的从严治党的有效体制机制和制
度，奋力把党建工作推进到新水平和新阶段。
二、当前妨碍党的制度建设的几种倾向
一是习惯运用政策、讲话规范党内生活，不太习惯运用制度规
范党内生活。党的政策、领导人讲话和党规党法都是我们党治党管
党、治国理政十分重要的手段。政策和讲话主题集中、拟定快捷、
执行高效，具有迅速动员群众、鼓舞群众、解决问题的特点和作用。
但是，政策、讲话与制度相比，也存在着规范性、稳定性较差，公
开性、民主性不够，以及程序制约不足、没有强制力等弱点。因此，
我们不能把政策、讲话与制度混为一谈，更不能用政策、讲话代替
制度，而必须明确二者不同的适用范围和功能作用，做到各司其职、
相得益彰。否则，就必然会导致政策和讲话内容越来越多、篇幅越
来越长、要求越来越细、权威越来越高；而制度则越来越被虚化、
形式化和口号化。毋庸讳言，现在实践中一些地方和部门的领导在
制度建设上下的功夫不够，集中注意力也不够，制定制度不注重调
查研究，不注重充分讨论，不注重解决问题，导致制定的制度好看
不好用，或者既不好看也不好用。这种现象应当切实予以纠正。
二是习惯发挥领导干部、特别是一把手的作用，不太习惯发挥
制度的作用。事是人做的，我们当然要重视发挥人、特别是领导人
的作用。但是，人的作用的发挥应当以受到制度约束为前提，以遵
守制度规定为底线，以维护制度权威为保证。否则，领导干部特别
是一把手的作用发挥得越大，党的事业受到的危害就越大，“文革”
就是极为惨痛的教训。习近平同志明确指出，民主集中制是我们党
的根本组织制度和领导制度，是我们党最大的制度优势。我们要通
过健全、细化重大决策制度、选人用人制度、民主监督制度、反腐
倡廉制度等各项重要制度，规范和制约领导干部特别是一把手的权
力，保证其在制度之下而不是制度之外，更不是制度之上发挥个人
作用，以从源头上解决一些地方和部门存在的领导干部特别是一把
手难以监督和制约的问题。
三是习惯通过一刀切的命令方式快速解决问题，不太习惯通过
健全制度从根本上解决问题。有些问题发生急、发展快、突然爆发，
需要也可以用一刀切的命令方式迅速解决；而有些问题则盘根错节、
牵扯广泛、蔓延已久，需要深入调研、认真梳理后通过制定制度才
能从根子上彻底解决；还有些问题需要两种方法并用，先遏制、再
治理，既治标、也治本。当前，我国各种矛盾多发频发，社会管理
问题突出，权力腐败比较严重。我们党作为执政党，这些矛盾和问
题都必然会集中反映到党内生活中来。这就要求我们必须更加重视
和习惯运用制度方式来解决深层次的矛盾与问题，避免简单化，少
用一刀切。诚然，制度建设和制度创新的成效有一个从小到大、从
隐性到显性的过程，难以立竿见影，快速见效。但是，制度的导向、
预期和惩治作用却使其收益随着时间的推移呈现雪球效应，制度执
行得越持久、越稳定，其成效就越成倍放大；而如果我们现在在一
些重要制度的建设上稍有松懈，未来出现的问题却可能是全局性、
长期性、甚至是灾难性的。近年来，我们党在反腐倡廉和干部制度
改革等方面加大了党内制度建设力度，注重系统规划、重点推进、
配套实施，取得了比较好的效果，应当在进一步总结经验的基础上
全面推开。
四是习惯以制度解决重点与突出问题，不太习惯以制度防范普
遍存在的苗头性、倾向性问题。重点问题、突出问题暴露得比较充
分，危害比较严重，解决这类问题的经验也会比较成熟，因而容易
引起重视，也不难制定制度。但由于积弊太深、法不责众，这类制
度往往执行成本较高，执行难度较大，效果往往要打折扣。而对那
些普遍存在的苗头性、倾向性问题，我们一开始或者比较迟钝麻木，
或者不愿认真面对，或者拿不出成熟的办法，结果错过了以制度及
时预防、化解矛盾的最佳时机；等到问题逐步恶化、不容拖延时再
去解决，则已事倍功半、积重难返。因此，加强党的制度建设，我
们既要强调把握重点，着力解决突出矛盾和问题；又要注重见微知
著，善于防范普遍性的苗头问题。
三、采取切实措施加快推进党的制度建设
习近平同志多次强调指出：“要建设和管理好一个有几千万党
员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“要加
强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”以习近
平同志为总书记的新一届中央领导集体执政伊始，就出台（转下页）
（接上页）“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”，并带
头严格遵守和雷厉风行贯彻实施，从而有力推动了党风、政风和社
会风气的迅速好转，这充分说明高度重视制度建设的根本性、基础
性和全局性意义。
（一）高度重视党的制度建设质量和制度体系化建设。质量是
制度的生命。只有紧紧抓住党的建设中的全局性、战略性、普遍性
问题，抓住广大党员、干部、人民群众最期望解决、党的建设最需
要解决的紧迫问题，在深入调研、发扬民主、集思广益的基础上制
定出切实可行的好制度，才能对有效规范党内生活产生重大作用。
与此同时，我们要大力加强党内法规的科学化、体系化建设，推动
内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系早
日形成和不断完善，努力形成制度合力和提高制度建设的整体质量。
（二）通过加强监督和问责提高制度执行力。没有责任的制度
如同没有牙齿的老虎，有责任但得不到严格追究的制度是纸老虎。
党内制度执行力的强弱，很大程度上取决于监督和问责是否坚决有
力。应当对《党员领导干部廉洁从政若干准则》《党内监督条例（试
行）》《纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关
于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于改进工作作风、密切
联系群众的八项规定》等党内法规的实施情况专门部署一次执行检
查活动，以此为抓手，狠抓党内法规的执行和遵守。要铁面无私、
持之以恒，坚决惩治少数领导干部有令不行、有禁不止的违法乱纪
行为，确保令行禁止、政令畅通。同时，要将监督问责与激励表彰
两种方式有效结合起来，注意两种方式的平衡，以发挥制度的综合
效力。如对权大责重、地位特殊的市县委书记、市县长群体，要建
立健全针对性强的专门制度，既加大监督和问责力度，又加大激励
和表彰力度，以切实增强这一群体的使命感和责任感，充分调动他
们的积极性和创造性。
（三）在全党开展以强化制度意识和树立制度权威为主题的学
习宣传活动。一些党员干部制度意识淡薄甚至违法乱纪的一个重要
原因，就是不学、不知、不懂制度规定，所谓“无知者无畏”。需
要在党内外集中开展一次以学习党章等党内法规和宪法法律为主要
内容的制度大学习、大宣传专项活动，教育全体党员干部和广大公
务员认真学习制度、自觉遵守制度、切实贯彻制度、坚决维护制度。
通过具体典型的案例和生动活泼的形式，强化制度意识，树立制度
权威，形成人人了解制度、遵守制度、执行制度的良好社会氛围和
制度环境。各级党校、行政学院以及干部学院应当加大对党员干部
制度意识和制度知识的培训力度。
（四）加强对党的制度建设的理论研究。对党规党法的研究既
是党建理论研究的重要内容，也是法学理论研究的重要任务，但目
前该领域研究成果甚少，研究力量薄弱，很大程度上成了党建理论
和法学理论工作者都关注不多、研究不力的空白地带。应当充分利
用党校、行政学院、社科院、普通高校和其他科研机构的研究力量，
按照新时期党建工作的总体布局和要求，集中力量分专题对党的制
度建设中的重大理论和实践问题进行研究，以为党的制度建设和制
度创新提供坚实的理论支撑。
