论土地资源的合理开发和利用
论土地资源的合理开发和利用
李进 吉林省敦化市国土资源局
土地是人类赖以生存、发展重要的物质基础，同时它也是不
可复制、再生的有限资源。我国正处于，地少，人多，且耕地极
为稀少的基本国情。当今，伴随着土地严重浪费现象频发，出现
土地资源极为紧缺， 人地间的矛盾也日趋凸显。 如何破解该难题，
积极探索土地资源的科学管理和合理利用已成为各级土地管理
工作者的当务之急！
一、合理开发利用土地资源的重要意义
随着经济社会的快速发展，既要合理利用资源又要促进经济
发展已成为各级政府亟待解决的矛盾。据资料显示，近年来我国
的土地沙化、水土流失现象日渐严重。据调查，新中国成立以来，
5/6 地区的水土流失、沙漠化未治理，治理的地区往往出现边治
理，边破坏现象，因此水土流失面积逐年的扩大。另外，土地荒
漠化速度远远的超过治理速度。全国来看，土地荒漠化面积以每
年 2560 平方干米速度递增。一直以来，我国都是走着土地利用
粗放型之路，所以呈现出土地破坏严重且利用率低的状况，深深
影响着我国社会经济的可持续发展，我们在土地的实际利用过程
中也出现诸多问题。因而，合理开发利用土地资源意义重大，事
关国计民生。
二、当前我国在土地利用中出现的一些突出问题
（一）土地资源的利用开发过程中出现的生态环境破坏问
题。我国目前的生态环境，土地恶化问题最为突出，对土地资源
的超负荷开发利用及过度的乱砍乱伐，使得我们面临着严重的水
土流失、土地沙漠化及地力衰退等的生态环境问题。我们的土地
生态环境日趋恶化，范围逐渐扩大、危害加剧、程度加剧的局面，
土地盐碱化严重、草地森林面积退化、湿地逐渐萎缩消失、生物
的多样性遭到严重破坏，令人痛心！
（二）土地缺乏相关的科学有效管理，土地浪费严重
尽管我国早就出台了《土地管理法》，但由于执法力量不足，
特别是一些地方从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥
用土地现象严重。许多基建项目用地不报请批准或先用后报，宽
打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以
用劣地、空地、荒地的占用良田现象普遍。
（三）农村乡镇在建设过程中无序规划产生的问题。居民建
设住房无规划、杂乱无章。村镇中很多集体的土地被个人无尝占
有，良田好地纷纷被当成宅基地，无视法规私自改变土地用途。
群众土地规划利用意识淡薄，我行我素行为普遍。因此，无规划、
不按照规划私自占用良田好地建房、进行基础设施改造等现象严
重，这是破坏士地资源问题中不可忽视的一大问题。
（四）耕地面积日趋减少。原因在于，从农业内部角度分析
原因在于产业结构的调整及自然灾害的损毁所致。另一方面非农
建设占地导致多数耕地的永久性流失，尤其是一些建设开发存在
一定程度的盲目性，导致农民失地严重。
（五）一些企业对土地环境的污染矛盾突出。众所周知，我
国土壤肥沃，农副产品及矿藏丰富，煤炭、电力等能源充沛，完
全适合加工类行业建立、发展。因而，诞生了很多从事各种农产
品及矿业加工等企业，尽管这些企业不同程度上带动了当地的经
济发展。但是，生产过程中无视了给环境资源带来的负面影响，
很多企业并未引进污染方面的处理设施，烟尘、污水等的排放没
有加以控制，导致大面积土地遭受污染。
三、合理利用土地资源的几点建议
我国工业化、城镇化建设用地需求与耕地保护、资源短缺之
间的矛盾以及伴生出的失地农民问题等日益突出。解决这一矛盾
的根本出路，就是要按照科学发展观的要求，通过不断改进土地
利用和管理的方式，实现从粗放用地向节约集约用地的彻底转
变，保护和利用好每一寸土地。
（一）统筹规划，合理布局。新一轮土地资源利用的总体规
划修编的出台，科学的处理了在经济发展过程中对资源环境的有
效保护、很好的调和了整体局部及长远当前的关系，全面提高土
地资源开发利用过程中对我国经济社会可持续发展的保障能力。
科学配置、 使用， 把当前有限的土地资源建立起有效的利用机制，
达到为构建和谐社会，促进城市经济发展和社会进步做出更大贡
献。
（二）严格土地供应政策。对于建设项目的供地，严格执行
国家产业政策，凡国家《禁止供地目录》中的禁止类项目严禁供
地，《限制供地目录》中的限制类项目要符合规定的准入条件，
严格控制用地规模，高耗能、高污染项目用地坚决不予供地。
（三）开展促进开发区节约集约用地工作。首先是促进产业
结构升级，有效整合工业园区。开发区招商引资重点要从注重引
进数量到选择精品项目、从注重广泛吸纳转到重点打造产业链
条、 从注重政策优惠转到突出比较优势上来， 以此提升产业层次。
其次是严格的控制项目建设用地标准，实施起项目的准入制度，
控制好供地的总量，务必形成“倒逼机制”。第三，严格执行单
层厂房不予批准规范。积极推行起中小企业园的用地模式，以达
到尽快实现土地利用集约化、企业成本的最低化的良性方式。
（四）盘活利用存量建设用地。大力整合城乡土地资源，合
理配置，盘活利用存量土地，务必实现“四个统筹”。一、耕地
与未利用地的统筹规划利用。要把重点放在尚未利用开发的土地
上，把这类土地纳入到建设用地的规划中，要严格管控，进行科
学、有效、合理的开发利用；二、城乡土地的统筹。城市中着力
实施对“棚户区”、“城中村”的改造，以便最大限度盘活目前
存量土地；三、对存量及新增土地全面统筹。新增的建设用地实
行严格管控，不符合国家的产业政策以及不到达到土地的容积
率、投资强度及建筑密度等条件的，一律不报批；四、统筹利用
地上、地下空间。实行起同步计划、同步利用、开发、建设，尽
量发挥每寸土地的最大效益。
（五）对建设用地执行严格的控制指标。生活服务、行政办
公设施的用地不可超过工业项目用地总面积的 6%，在工业土地
利用中， 建筑系数不可低于 55%， 投资的强度不可低于规定标准，
工业、企业不可排绿化，出台政策鼓励企业按照土地利用总体规
划。在住宅用地方面，廉租房、限价房、经济适用房、９０平米
以下普通商品房比例不得低于 65%，凡低于规定不予供地。
（六）加强地下空间的利用。为进一步节约集约用地，各级
各部门应积极探索地下空间的使用办法，充分利用地下空间，节
约地上空间，政府应严格要求新开发楼盘必须配建起地下车库，
以便充分利用地下空间。
参考文献：
[1]《中华人民共和国土地管理法》（2013）
[2]《中华人民共和国国土资源部节约集约利用土地规定》（草案）
[3]《2012中国国土资源公报》
李进 吉林省敦化市国土资源局
土地是人类赖以生存、发展重要的物质基础，同时它也是不
可复制、再生的有限资源。我国正处于，地少，人多，且耕地极
为稀少的基本国情。当今，伴随着土地严重浪费现象频发，出现
土地资源极为紧缺， 人地间的矛盾也日趋凸显。 如何破解该难题，
积极探索土地资源的科学管理和合理利用已成为各级土地管理
工作者的当务之急！
一、合理开发利用土地资源的重要意义
随着经济社会的快速发展，既要合理利用资源又要促进经济
发展已成为各级政府亟待解决的矛盾。据资料显示，近年来我国
的土地沙化、水土流失现象日渐严重。据调查，新中国成立以来，
5/6 地区的水土流失、沙漠化未治理，治理的地区往往出现边治
理，边破坏现象，因此水土流失面积逐年的扩大。另外，土地荒
漠化速度远远的超过治理速度。全国来看，土地荒漠化面积以每
年 2560 平方干米速度递增。一直以来，我国都是走着土地利用
粗放型之路，所以呈现出土地破坏严重且利用率低的状况，深深
影响着我国社会经济的可持续发展，我们在土地的实际利用过程
中也出现诸多问题。因而，合理开发利用土地资源意义重大，事
关国计民生。
二、当前我国在土地利用中出现的一些突出问题
（一）土地资源的利用开发过程中出现的生态环境破坏问
题。我国目前的生态环境，土地恶化问题最为突出，对土地资源
的超负荷开发利用及过度的乱砍乱伐，使得我们面临着严重的水
土流失、土地沙漠化及地力衰退等的生态环境问题。我们的土地
生态环境日趋恶化，范围逐渐扩大、危害加剧、程度加剧的局面，
土地盐碱化严重、草地森林面积退化、湿地逐渐萎缩消失、生物
的多样性遭到严重破坏，令人痛心！
（二）土地缺乏相关的科学有效管理，土地浪费严重
尽管我国早就出台了《土地管理法》，但由于执法力量不足，
特别是一些地方从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥
用土地现象严重。许多基建项目用地不报请批准或先用后报，宽
打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以
用劣地、空地、荒地的占用良田现象普遍。
（三）农村乡镇在建设过程中无序规划产生的问题。居民建
设住房无规划、杂乱无章。村镇中很多集体的土地被个人无尝占
有，良田好地纷纷被当成宅基地，无视法规私自改变土地用途。
群众土地规划利用意识淡薄，我行我素行为普遍。因此，无规划、
不按照规划私自占用良田好地建房、进行基础设施改造等现象严
重，这是破坏士地资源问题中不可忽视的一大问题。
（四）耕地面积日趋减少。原因在于，从农业内部角度分析
原因在于产业结构的调整及自然灾害的损毁所致。另一方面非农
建设占地导致多数耕地的永久性流失，尤其是一些建设开发存在
一定程度的盲目性，导致农民失地严重。
（五）一些企业对土地环境的污染矛盾突出。众所周知，我
国土壤肥沃，农副产品及矿藏丰富，煤炭、电力等能源充沛，完
全适合加工类行业建立、发展。因而，诞生了很多从事各种农产
品及矿业加工等企业，尽管这些企业不同程度上带动了当地的经
济发展。但是，生产过程中无视了给环境资源带来的负面影响，
很多企业并未引进污染方面的处理设施，烟尘、污水等的排放没
有加以控制，导致大面积土地遭受污染。
三、合理利用土地资源的几点建议
我国工业化、城镇化建设用地需求与耕地保护、资源短缺之
间的矛盾以及伴生出的失地农民问题等日益突出。解决这一矛盾
的根本出路，就是要按照科学发展观的要求，通过不断改进土地
利用和管理的方式，实现从粗放用地向节约集约用地的彻底转
变，保护和利用好每一寸土地。
（一）统筹规划，合理布局。新一轮土地资源利用的总体规
划修编的出台，科学的处理了在经济发展过程中对资源环境的有
效保护、很好的调和了整体局部及长远当前的关系，全面提高土
地资源开发利用过程中对我国经济社会可持续发展的保障能力。
科学配置、 使用， 把当前有限的土地资源建立起有效的利用机制，
达到为构建和谐社会，促进城市经济发展和社会进步做出更大贡
献。
（二）严格土地供应政策。对于建设项目的供地，严格执行
国家产业政策，凡国家《禁止供地目录》中的禁止类项目严禁供
地，《限制供地目录》中的限制类项目要符合规定的准入条件，
严格控制用地规模，高耗能、高污染项目用地坚决不予供地。
（三）开展促进开发区节约集约用地工作。首先是促进产业
结构升级，有效整合工业园区。开发区招商引资重点要从注重引
进数量到选择精品项目、从注重广泛吸纳转到重点打造产业链
条、 从注重政策优惠转到突出比较优势上来， 以此提升产业层次。
其次是严格的控制项目建设用地标准，实施起项目的准入制度，
控制好供地的总量，务必形成“倒逼机制”。第三，严格执行单
层厂房不予批准规范。积极推行起中小企业园的用地模式，以达
到尽快实现土地利用集约化、企业成本的最低化的良性方式。
（四）盘活利用存量建设用地。大力整合城乡土地资源，合
理配置，盘活利用存量土地，务必实现“四个统筹”。一、耕地
与未利用地的统筹规划利用。要把重点放在尚未利用开发的土地
上，把这类土地纳入到建设用地的规划中，要严格管控，进行科
学、有效、合理的开发利用；二、城乡土地的统筹。城市中着力
实施对“棚户区”、“城中村”的改造，以便最大限度盘活目前
存量土地；三、对存量及新增土地全面统筹。新增的建设用地实
行严格管控，不符合国家的产业政策以及不到达到土地的容积
率、投资强度及建筑密度等条件的，一律不报批；四、统筹利用
地上、地下空间。实行起同步计划、同步利用、开发、建设，尽
量发挥每寸土地的最大效益。
（五）对建设用地执行严格的控制指标。生活服务、行政办
公设施的用地不可超过工业项目用地总面积的 6%，在工业土地
利用中， 建筑系数不可低于 55%， 投资的强度不可低于规定标准，
工业、企业不可排绿化，出台政策鼓励企业按照土地利用总体规
划。在住宅用地方面，廉租房、限价房、经济适用房、９０平米
以下普通商品房比例不得低于 65%，凡低于规定不予供地。
（六）加强地下空间的利用。为进一步节约集约用地，各级
各部门应积极探索地下空间的使用办法，充分利用地下空间，节
约地上空间，政府应严格要求新开发楼盘必须配建起地下车库，
以便充分利用地下空间。
参考文献：
[1]《中华人民共和国土地管理法》（2013）
[2]《中华人民共和国国土资源部节约集约利用土地规定》（草案）
[3]《2012中国国土资源公报》
