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新型城镇化背景下乡村治理体系构建的问题及解决路径

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白剑波 / 新乡医学院河南新乡

摘要：改革开放四十年，中国城镇化率快速提高，城乡融合不断深入，但同时总体发展水平较低、基层组织建设落后以及社会保障与生态建设方面的问题也日益凸显。为应对上述问题和挑战，党的十九大报告提出乡村振兴战略，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确了目标和任务。实施乡村振兴战略，有效的乡村治理是前提，应尽快建立适应经济社会发展的新的乡村治理体系。要以加强基层党组织建设为保障，继续完善基层自治体系，不断加强法治建设，并构建乡村德治新秩序。

关键词：新型城镇化乡村振兴乡村治理

一、历史与现实：新型城镇化背景下乡村治理体系构建的必要性

农村是中国改革开放的发源地。上世纪 70 年代末，农村联产承包责任制的实施拉开了改革开放的大幕。四十年后，习近平总书记在十九大报告中提出“乡村振兴战略”，将其与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列为党和国家未来发展的“七大战略”，并明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕” ① 的总要求，足见对其的高度重视。乡村治理是乡村振兴的核心内容，乡村振兴离不开完善的乡村治理体系。如何理解新时代党中央再次将推动改革的重心放在乡村振兴。我们可从以下三方面进行分析。

（一）历史的观照：我国乡村振兴是经济社会发展的必然

改革开放以来，我国经济保持长时间高速增长，取得了世界瞩目的发展成就。西方学者从看衰、惊叹再到反思中国改革开放的发展历程，“中国模式”由此应运而生，引起世界各国的肯定和研究。但是，获得世界认可的“中国模式”

中乡村的身影暗淡。从历史上看，改革开放四十年乡村发展滞后于城市有其历史必然性，是经济社会发展内在逻辑延伸的必然。

从西方近代化之路可以发现，乡村衰落是早期城市化进程和工业化发展的必然结果。如以英国为例。近代英国率先完成工业革命，成为著名的世界工厂，一跃成为世界头号经济强国。与之同时，为了满足经济高速发展，特别是强大的纺织产业对市场空间的庞大需求，英国迅速在全球扩张殖民地，建立了统治世界长达百余年的“日不落帝国”。但是，英国取得如此巨大政治、经济和社会发展成就的代价是农民大量破产、乡村普遍衰落。这与英国全球海外殖民地相辅相成，是一个硬币的两面。如果说近代英国迅猛扩张海外殖民地是为了满足经济发展的销售需求，则其在国内强迫广大农民破产，大量农田变成牧场，失去生产资料的农民转化为雇佣工人，是为了满足经济发展的生产需求。因此，这条被史学家们称为“羊吃人”的近代英国工业发展道路有其符合经济社会规律的合理性存在。当然，败于此、成于此，日后英国乡村振兴也得益于城市工业经济的发展。由此可见，从经济社会发展规律看，所谓的“乡村衰落”实质上是资源配置倾向工业和城市的结果，是相对城市和工业经济发展的滞后，是发展中的问题，也必将在发展中得到解决。

20 世纪 90 年代以来，社会主义市场经济体制为目标模式的改革取得全国共识，改革的深度和广度远超之初。在此过程中，中国农村也随之经历了一场剧烈的变化，特别是西部地区，以人力为核心的大量资源流向城市，使得乡村衰落愈加触目惊心。2.6 亿农民工进城，使城乡人口流动带来了许多变化，大量农村青壮劳动力离开乡村进入城市，则大大增加了中国社会治难度：一方面是城市流动人口管理形势日益严峻，另一方面则是空巢村、老人村、留守儿童村和贫困村大量出现，已成为当下中国（尤其是西部）广大农村的常态。可以说，改革开放让我们在物质上取得巨大进步的同时，也极大地改变了我国的经济社会结构。据住建部《全国村庄调查报告》数据显示：1978—2012 年，中国行政村总数从 69万个减少到 58.8 万个，自然村总数从 1984 年的 420 万个减少到 2012 年的 267 个，年均减少 5.5 万个。改革开放四十年，衰落的乡村从另一个角度看也是为我国改革开放整体推进做出了自己的贡献。当前，我国所处的历史方位发生了重要变化，这正如党的十九大报告所提：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。” ① 衰落已久的乡村在新时代已经到了再次振兴的时刻，再次振兴的乡村也必将成为推动新时代中国特色社会主义事业发展的重要动力源泉。

（二）现实的需要：乡村振兴是中国强起来的主要动力十八大以来，党中央对“三农”问题更加重视，在政策倾斜和扶植力度上体现得更加充分。2016 年 11 月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记再次强调我们要坚决打赢扶贫攻坚战，确保到 2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。可以说，“三农”问题是乡村振兴的主要内容，也为实现我国 2020 年全面建成小康社会，2035 年建成社会主义现代化国家的战略目标提供强大动力。

（三）抓重点、补短板、强弱项：乡村振兴的保障和基础

第一，制度和机制的政策延续性。十九大报告对我国农村基本经营制度进行了明确规定，确保农村土地承包关系稳定并长久不变。这项政策极大地激发了农民生产经营的信心，维护了农民的切身利益，使农民事实上真正成为土地的主人，解决了农民以往因为政策多变而产生的后顾之忧。

第二，建设一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”人才队伍。所谓懂农业，就是懂得现代农业规律，理解市场在农业资源配置中的决定作用，善于进行农业创新的人。所谓爱农村，就是真正从内心深处关注农村，并对中国是一个农业大国有深刻认识，了解农业对国富民强的重要性。

第三，制度和人才为乡村振兴战略提供了有力保障，但乡村振兴战略顺利实施的关键是乡村治理。十九大报告中明确提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。构建完善的乡村治理体系要求将有法制意识、遵纪守法的村民，优良的道德观和健全的道德标准和以传统乡规民约为基础的村民自治体系相结合，在遵守宪法和法律的基础上，构建治理有序的规范体系。完善的乡村治理体系还是国家治理能力现代化的主要内容和重要体现。

健全乡村治理体系是乡村振兴战略的基础与核心，是全面建成小康社会、推进国家治理能力现代化的重要内容。

二、当前乡村治理建设面临的主要问题

（一）农业总体水平不高，发展面临众多挑战。20 世纪80 年代中后期以来，我国农业发展受制多方面因素，农业生产力始终难以提高，现代化之路举步维艰。其表现在如下几个方面：

第一，以城市和工业经济为主的政策导向导致农业投入严重不足，农业发展后劲缺乏，这导致农业基础设施老化严重，农业科研经费远低于世界平均水平。农业投入不足成为制约我国农业发展的主要障碍。

第二，发展长期迟滞导致农业产业结构非常不合理，一些问题迫在眉睫，如产品结构单一、层次低；农产品以粗加工为主，增值困难；经营理念和经营方式落后，缺乏做大做强意识等。

第三，生态环境恶化和资源短缺造成农业可持续发展受到制约。随着人口增加，我国人均资源短缺问题日益严重，加上生态环境恶化影响，农业发展受到日益严重的资源与环境约束。

（二）应加强农村政治建设，保障农民合法权益。改革开放不仅改变了以往我国农村物质匮乏的生活面貌，也在激发农民参与政治、民主决策上取得了巨大成就，有效地保障了农民当家做主的政治权利，维护了农民合法的正当利益。

但随着改革的不断深入，农村基层民主建设也存在不少问题，面临诸多挑战，其主要表现在如下方面：

第一，一些农村基层党组织软弱涣散，党员意识陈旧僵化、严重缺乏奋斗精神，在群众中缺乏凝聚力、号召力和战斗力，在农村发展中难以发挥模范带头作用。

第二，农村基层民主政治实现形式基本适应农村民主政治发展需要，但也存在诸如村委会选举贿选，村委会与村党支部各行其是，村民自治中乡规民约不符合法律法规，甚至乡豪村霸把持村委会等问题。严重者极大影响了农村党建和民主政治建设，严重损害了农民的政治权利和正当利益。

第三，传统宗族势力把持村务，严重影响农村政治建设。

新中国成立后，宗族势力作为封建剥削势力受到严厉批判，几乎消失殆尽。但从某种意义上讲，宗族势力熟悉乡村风土人情，利用乡规民约进行乡村自治，一方面能够有效地组织乡村生产生活等活动，另一方面则能够极大地降低组织农村社会各项活动的成本。但宗族组织毕竟是以“私势力”为核心，资源配置和利益分配是以费孝通先生所言的“圈子”为标准，亲疏有别，远近不同。这样的宗族自治与追求人人平等的社会主义民主政治是两种性质截然不同的政治文化。以社会主义政治民主的标准而言，宗族势力在乡村自治中势必处处以损害村民政治和经济利益的方式来彰显自身的存在。因此，农村基层民主建设必须要对宗族势力加强监督管理，扬长避短，构建真正维护每名村民政治权利和切身利益的治理体系。

第四、有生力量流失导致农村自治建设面临严重挑战。

农村青壮年人口大量外流极大影响农村自治的人才基础和组织基础，而没有一定数量较高素质的村民为基础的农村自治必然面临“雷声大雨点小”的窘境。具体影响表现在：外流的青壮年农村人口正处于思维能力和行动能力最强的阶段，他们的大量外流造成农村政治组织的选举质量和工作能力急剧下降；与之同时，随着青壮年人口外流出现的大量留守老人、妇女和儿童大都不具备关于民主选举、公民权利等基本的政治素质，他们一般难以正确维护自己的政治权利和正当利益，由此容易导致村务党务被极少数人把持独断的情况出现。

（三）农村科教文化事业发展缓慢。促进农村教育公平是重中之重。城乡之间教育资源失衡现象十分严重，教育基础薄弱、师资力量严重不足、设施简陋、失学辍学严重、留守学生多等问题十分普遍，九年义务教育落实亟待普及和巩固。农村卫生事业发展缓慢，农村医疗卫生人才、医疗设施等医疗卫生资源普遍匮乏，初级保健制度建设亟待完善，农民看病难、看病贵问题相比城市显得更加突出，因病返贫现象比较普遍。农村公共文化事业发展滞后，公共文化设施简陋失修，有些地方甚至没有文化活动场所和文化活动设置，文化活动单一重复、缺乏群众吸引力的现象十分普遍。

（四）农村生态环境治理任务艰巨。改革开放以后，我国工业经济迅猛发展的代价是生态环境日益恶化，并且问题主要集中在广大农村。这使农村生产生活遭遇严重威胁，成为进行乡村治理的主要障碍。农村生态环境恶化源自自然和人为的破坏，后者是主要原因。各类污染是农村环境污染、生态恶化的根本原因，其中工业污染首当其冲。改革开放后，农村不仅提高了农业生产力，而且乡镇企业发展迅猛，极大地促进了我国经济社会发展，但同时因其数量众多、规模小、设备简陋、能耗高、缺乏环保设备等原因，经过十数年发展，造成农村环境污染日渐严重，生态环境逐渐恶化；此外，城市因为产业结构调整而将污染严重的工业企业转移到农村，这是造成农村生态环境恶化的转移污染。第二，农业污染成为工业污染之后造成农村生态环境恶化的重要原因。农业生产中农药、化肥等化工原料的过量使用严重污染了农村的土壤、地表和地下水源、生物等，这不仅影响农产品质量，更对农民生活和城市食品安全造成严重威胁。第三，生活污染。

随着农民人口增多和生活水平的日益提高，农村以露天堆放和集中掩埋为主的传统垃圾处理方式无法应对日益增多且种类多样的垃圾，由此造成生活污水对地表和地下水的污染，生活废气对空气造成严重污染，生活中的化工废料对土壤造成污染。

三、乡村治理体系构建的路径

（一）夯实基层党组织基础，加快农村基层组织制度建设。

为此，当前乡村治理体系构建需要结合乡村实际和治理构想，从如下方面加强基层党组织建设。

第一，强化农村党支部建设。党支部作为农村基层党组织的重要实现形式，要充分继承我党“支部建在连上”的光荣传统，发挥战斗堡垒的重要作用，解决组织建设过程中“软弱涣散”问题。为此，一定要选配组织能力强、群众威信高的优秀党员担任党支部书记，积极发扬党员在乡村群众中的先锋带头作用。

第二，利用信息化技术加强党员干部管理。以信息技术为核心的技术群可为强化党员干部管理提供有力支持，也可为“两学一做”教育常态化制度化提供新的技术实现途径，由此提高农村党员干部的组织领导水平。

第三，以群众路线推进乡村治理方式创新。“从群众中来、到群众中去”，这是我党的根本工作路线。在当前乡村治理实践中，更应积极走到广大乡村的亿万群众当中，倾听他们的呼声，了解他们的处境，维护他们的利益，在在乡村社会治理实践中，在乡村治理更坚决地贯彻群众路线，真正实现乡村治理靠群众，治理乡村为群众。

（二）完善中国特色村民自治体系。村民自治是符合中国国情，具有中国特色的社会主义制度设计。因此，需要从几个方面加强中国特色村民自治体系构建。

第一，必须坚持村民自治在体系中的主体地位。改革开放四十年，我国乡村已经发生了翻天覆地的变化，这给当前村民自治体系构建既奠定了坚实基础，也带来了挑战，其中的关键是整合治理资源，强化村民自治教育，让群众认识到自治的重要性、必要性以及实现自治的路径、方式方法。在乡村治理过程中，真正将农民作为乡村治理的主体，从农民群众切身利益出发直面与改善乡村治理困境。

第二，是坚持强化村民自治的组织管理。我国广大乡村自古以来便存在组织意识淡薄、组织化程度低的特征。新中国建立，特别是改革开放后，物质上的巨大进步以乡村人口大量外流为代价，这反而大大影响了乡村自治的构建。因此，面对当前乡村组织涣散的困境，必须注重乡村内部非正式组织的教育，积极将其融入村乡村自治体系当中，以此增强乡村治理体系。就乡村的历史和现实而言，前面所提宗族组织是必须正视的乡村内生性自治组织。

第三，要培育和发挥社会组织的作用。受制于先乡村自身资源的匮乏，内生性乡村自治组织发挥的治理作用较为有限，社会组织能凭借自身掌握的资源在基建、化解纠纷、公共服务等方面发挥作用，成为乡村治理体系中积极的支持力量。

（三）把法治建设贯穿到乡村治理体系构建全过程。当前我国有关乡村治理的法律法规基本齐备，但重要的真正做到有法必依、执法必严，真正培育乡村治理主体具备法治思维和法制意识。为此，可从普法宣传、依法行政和法律服务等三方面进行建设。

第一，利用各种方式，在农民群众中积极宣传普法，增强农民法律意识。法律的基本精神是“人人平等”，拒绝因远近亲疏而产生的利益关系失衡。我国乡村传统上的“圈子”

意识根深蒂固，亟需将海报、专题讲座、广播等传统方式与互联网、手机即时通信等现代方式相结合，用百姓喜闻乐见的方式途径宣传普法，让法治意识和法治思维真正在乡村干部群众内心深处落地生根，让遵纪守法成为他们的日常习惯。

第二，完善监督机制，确保乡村基层干部依法行政。乡村基层干部是乡村治理的具体落实者，他们的一言一行关系乡村治理的成效和百姓对乡村治理好坏的印象。因此，必须完善监督机制，强化对乡村基层干部依法行政的监督约束，让权力关进制度的笼子，真正让百姓通过乡村基层干部的言行感受到乡村治理是依靠他们、为了他们，让他们受益无穷。

第三，积极创建法律服务实现形式，提高乡村法律实践成效。我国乡村自古畏惧官司，一方面源自“宁事息人”的价值观念，一方面源自法律服务机构的滞后。两者长时期相互作用，乡村法律意识淡薄，法律服务机构匮乏仍是普遍现象，也是乡村治理依法进行的重要障碍。

（四）以德治村，促进乡村治理道德秩序的形成。依法治国、以德治国，是我国根本治国方针，因此，乡村治理体系构建不仅要体现依法治国，也必须体现德治原则。

第一是让社会主义核心价值观成为乡村德治的灵魂。社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，高度精炼和集中表达了中华民族传统美德的精华。乡村治理过程中道德秩序的塑造需要以社会主义核心价值观为指导，形成既符合乡情又满足时代要求的乡村社会道德新标准。具体路径则可将社会主义核心价值观与规范乡村百姓日常行为的乡规民约相结合，通过思想教育、乡村文化熏染等途径，潜移默化，让村民从内心深处感受社会主义核心价值观，从思想深处认同社会主义核心价值观，进而能以社会主义核心价值观为生产生活行为规范，自我管理自我约束，形成社会主义核心价值观无处不在的乡村德治新局面。

第二是强化乡村思想文化建设。中国两千多年的历史文化是以农耕文明为主、融合了游牧文明和海洋文明的文化，其中蕴含着极为丰富的思想观念、人文精神、社会风俗等优秀传统，需要我们深入挖掘、积极传承。以此为基础，塑造良好的乡风、民风、家风，促进乡村精神文明建设，让乡村文明新面貌成为乡村治理大亮点。

第三是树典型、立先进，以点带面塑造乡村社会新风尚。

榜样的力量是无穷的。先进模范人物能让美好的设想和健全的制度鲜活地呈现在乡村群众面前，让乡村群众对乡村治理的构建可看、可感、可信，从而带动他们团结奋进、和睦友爱。

因此，坚持模范先进人物的评选，塑造正确的价值导线和舆论方向，以点带面，以少带多，形成良好的乡村社会氛围，塑造乡村社会新风尚。

注释：

①《党的十九大文件汇编》，党建读物出版社2017年版，第22页。

①《党的十九大文件汇编》，党建读物出版社2017年版，第7页。

参考文献：

[1] 项继权 , 王明为 . 新型城镇化与乡村治理转型 [J]. 求实 ,2016(10):78-86.

[2] 黄元武 , 黄美琳 . 完善乡村治理机制提升乡村治理能力——新型城镇化背景下的乡村社会治理探讨 [J]. 决策咨询 ,2015(1):59-63.

[3] 新型城镇化进程中的乡村治理研究 [D]. 山西财经大学 ,2016.

[4] 佚名 . 新型城镇化视阈下的乡村治理转型——以河南省为例 [J]. 郑州航空工业管理学院学报 ( 社会科学版 ), 2018, 37(6).