城市低效存量建设用地开发模式探讨
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发布者：lunwenchina
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时间：2019年11月05日 10:04
龙丽萍
（广东省国际工程咨询有限公司 广东广州 510060）【摘要】 随着人口聚集、规模扩张和经济社会的快速发展，建设用地供给不足成为制约城市发展的重要因素，土地资源的紧缺和低效利用并存。存量开发是从社会、经济、环境效益最大化的角度出发，对存量建设用地原有功能、结构、布局进行优化升级，提高土地利用效率和效益产出，实现土地资源的优化配置。本文分析了城市低效存量建设用地开发利用模式，列举相关城市的实施案例，并就存量土地开发利用提出了建议。
【关键词】 存量用地；城市更新；再利用
doi：10.12159/j.issn.2095-6630.2019.14.0054
引言：
在 18 亿亩耕地红线和生态保护红线等条件约束下，建设用地规模愈加难以支撑城市发展，尤其在发展程度较高的地区，土地供需矛盾日益剧烈，土地功能的健全和效益的提升显得尤为重要。
存量建设用地是相对于新增建设用地而言的，对低效存量建设用地进行再次开发利用是在严控建设用地规模的前提下，从结构上对土地资源的优化，在实现土地节约集约利用、提升片区品质、完善城市功能等方面都具有重要意义。 2008 年以来，广东省累计实施改造项目 11248 个，已完成改造面积 41.15 万亩，节约土地18.34 万亩，节地率达到 44.56%。
1. 低效存量建设用地的类型
从产生原因来看，低效存量建设用地通常包括以下类型：①闲置土地，主要指土地使用权人未根据土地使用协议所规定的投资进度、建设进度进行开发的建设用地。②布局散乱、功能不合理、利用粗放、品质较差，或土地利用不符合相关产业政策，未达安全生产、环境保护要求的建设用地。如使用年限较长、建筑结构简单或损坏、配套设施不齐全、③经批准完成土地征用或农地转用手续，但未供应的土地。④无主地、废弃地、由于特殊原因停止使用的土地，如工矿废弃用地、因污染排放或能源消耗不达标停产的建设用地、因公共服务设施或建筑物废弃而荒废的土地等。
2. 低效存量建设用地开发模式
存量开发最早可追溯至 20 世纪 80 年代以解决住房紧张问题为目的，针对棚户简屋、危房的改造。一些国内主要城市根据自身实际开展了存量开发的实践，如上海的“365 危棚简屋”改造、“旧区改造” 1，广州的“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造、“城市更新”，深圳的住房租赁、成都的“多轮驱动开发”、“阳光拆迁”等。目前低效建设用地的开发有以下几种模式。
2.1 政府收储
这一模式涉及土地使用权属的改变，即原土地使用权人将地块交由政府收储后根据现行的城市规划用途进行开发。
政府收储是广州市对低效旧厂进行改造其中一种模式，具体包括两种形式 2：①旧厂房规划为保障性住房外的居住用地、商业服务业设施用地的，原土地使用权人参与地块出让收益分成，根据地块面积、所在辖区、容积率、交地进度等因素确定具体分成比例 3；②旧厂房用地规划为道路、绿地等公益性用地的，政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和本市农民集体所有土地征收补偿办法依法进行征收。
2.2 功能转换
这一模式主要用于因土地使用权人生产经营状况、城市发展需要等原因对土地功能进行调整的情形。功能转换的依据包括产业布局规划、片区控制性详细规划，近年来存量改造越来越重视传统文脉的传承和历史建筑的保护。
上海市郊野公园 4 的建设，就是在建设用地规模不增加的基础上，将存量土地，多为工业用地，与乡村旅游、娱乐休闲、生态保护相结合，将原有的存量土地打造为旅游产业用地和公共服务设施。如上海嘉北郊野公园通过搬迁 84 家企业和 1300 余户农民，释放出近 150 公顷建设用地用于公园的建设，同时实现了污水减排和生活垃圾减量。
2.3 综合整治
这一模式主要用于结构较好但设施差的片区修缮，以及历史建筑的保护性整治，开发手段主要是在原状基础上进行维修、保护和完善，改造前后土地、建筑的结构和功能不发生改变。
广州市越秀区的仰忠社区是典型的老旧住宅型社区，房屋供电、供水、排污、消防等问题长期存在，基础设施、公共配套水平低下。该社区微改造内容包括“三线”（即电力线、通信线、有线电视）、“三管”（即供水管、排水管、燃气管），以及消防配套设施和安全设施。改造资金来源由财政资金和业主自筹资金两部分组成，改造过程中建立了由居民代表组成的微改造居民咨询委员会。
近年深圳市“城中村”开展规模化租赁业务亦是综合整治的一种形式。福田区玉田村按照一定租金标准将物业出租给房地产商，经综合整治改造提升了基础设施、建筑风貌、公共空间后由房地产商运营物业管理、公寓出租和商业等内容，期间玉田村参与分享物业租赁的分红。
3. 存量土地开发利用的建议
3.1 提升开发利用政策和模式的可实施性
多数存量开发项目个体差异较大，项目从策划到运营涉及土地、城市规划、城市管理、环境保护、税收、文化等诸多因素，现有文件的指导性有限。建议在已有的政策框架下，总结开发利用案例，细化操作程序。深圳市在实施城市更新办法的同时，配套印发了《深圳市城市更新单元规划制定申报指引》、《城市更新单元规划审批操作规则》等文件，为存量开发项目的策划和落地提供了较明确的路径，提升了存量开发项目的实操性。
3.2 创新利益分配机制
存量开发项目涉及的利益面广且关系尖锐复杂，需综合考虑土地权属人、土地使用者、土地开发者的权益，从开发工作投入、土地增值贡献等角度科学地设计收益测算方法和分配方式。分配机制中的补偿标准、安置标准、税费征收等应有利于鼓励土地权属人和使用者接受开发，降低土地开发者的总成本，达到各方利益均衡。
3.3 完善和集成基础资料
存量开发项目由于用地、物业权属关系复杂，时间跨度大，导致项目风险高，难度大，进度慢，作为开发项目决策和实施依据的基础资料显得尤为重要。建议多部门协作，尽早开展存量土地的基础调查，明确规划控制要求、利益相关人、土地利用、建构筑物、生产经营等基本情况，以支撑开发工作的开展。
结束语：
现在的城市低效存量建设用地主要还存在着开发利用方式不够丰富、进展速度慢以及效益不明显等问题，加快推动低效存量建设用地问题的解决，是当下城市化建设中重要问题，也是推进我国城市化建设道路更加向前发展的重要推动力。
参考文献：
[1] 付宇 , 陈珊珊 , 张险峰 . 城市更新政策经验及启示——基于上海、广州、深圳三地的比较研究 .2018 年中国城市规划年会论文集 .
[2] 广州市人民政府 , 广州市旧厂房更新实施办法 .
[3] 广州市人民政府 , 关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见 , 穗府规〔2017〕6 号 .
[4] 陶思远 . 上海市郊野公园政策分析与规划建设初探 [J]. 经济研究导刊 , 2014(27):250-252.
