基于“多规融合”的国土空间规划协调性分析

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热度0票  浏览125次 时间：2020年3月23日 10:18

程 震 1 万志阳 2

（ 1 江西核工业测绘院 江西 南昌 330000；

2 江西省抚州市宜黄县自然资源局 江西 抚州 344400）摘 要：国土空间规划是国土资源科学利用的前提与基础，在经济建设与社会可持续创新发展中，发挥着至关重要的作用。本文以国体空间规划为研究对象，以“多规融合”为视角，探讨了协调国土空间规划的重要性与必要性，并以“规划统一”为指导思想，提出基于“多规融合”的国土空间规划协调机制构建策略，以供参考。

关键词：“多规融合”；国土空间；空间规划

引言：国土空间资源开发失衡是新时期我国国土空间资源保护与利用工作急需解决的重点问题。中国国土空间资源保护与利用创新是高峰论坛暨联盟成立大会围绕党的十九大关于生态文明建设提出的新要求、新目标、新任务，明确指出：国土空间资源保护与利用需要注重社会各方力量的激发，加强统一管理，在各方协调与协作下推动创新，解决国土空间资源开发失衡问题。因此，有必要从“多规融合”角度，加强国土空间规划研究，以研究指导国土空间规划协调机制构建实践。

一、协调国土空间规划的必要性与重要性

认知协调国土空间规划的必要性与重要性，有利于“多规融合”意识的树立，思维的创新，从而为相关行为的产生提供动机。基于文献资料梳理与实践工作总结，提升国体空间规划协调性，实现多规融合的必要性与重要性，主要体现在以下几方面：

（一）现实需求

由“国土空间”定义可知：国土空间是国民生存与发展的场所和环境，包括领海、领空、陆地、内水等众多内容。以国土空间所提供的产品与服务类型进行划分，国土空间可分为城市空间、生态空间、农业空间与其他空间（交通设施建设空间、通信设施建设空间、军事用地、宗教用地等）几种类型。随着近些年我国经济体制的深化改革，国土空间资源开发进程加快，在国土空间规划体系之中形成众多规划，包括城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等。但受我国基本国情、行政体制、制度特征、市场环境等因素的影响，规划冲突显著。例如，土里利用总规划的管理对象与城市总体规划的规划对象皆以规划区域内的土地为主。但土地利用总体规划则是以《土地管理法》为法律依据，由国土资源管理部门进行编制，需各级行政部门强制实施，属控制型规划。而城市总体规划则是以《城乡规划法》

为法律依据，由城乡规划主管部门编制，需地级、市县级、镇级行政部门领导落实，属综合型规划。法律依据、编制主体以及规划层级的不同，使国土空间规划不可避免形成规划冲突，增加规划管理与实施难度，不利于国土空间规划协调体系的构建。与此同时，受规划冲突影响，易出现国土空间资源开发失衡问题，不利于国土空间资源的优化配置，导致生态系统退化。因此，进行国土空间规划的多规融合发展，提升各规划的协调性，已经成为国土空间资源保护、开发与利用的客观性需求。

（二）管理趋势

在国土空间资源保护与利用工作中，管理的重要性是毋庸置疑的。基于管理能够所掌握、拥有的各项资源进行有组织、有计划、有监督、有领导、有协调的运用，已到达管理目标。而管理的目的在于达成规划目标，落实规划宗旨。在国土空间规划体系中，各规划内容与要求虽不同，但其宗旨存在一致性，即实现人、自然、社会、市场的和谐发展，提高国土空间资源利用率，保障国家长治久安。对此，激活社会合理，进行国土空间规划的统一部署、统一管理，成为国土空间规划管理的发展趋势，有利于各规划目标的有效实现。

（三）政策要求

面对国土空间资源规划与管理的多渠道并行现状，为消除国土空间资源规划冲突，助力国土空间资源保护与利用的科学与可持续发展。在上世纪八十年代我国《土地管理法》、《城市规划法》等相关法律法规，就明确提出：要提升“两规” （土地利用总体规划、城市总体规划）协调性。与此同时，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》正式提出“两规合一”

发展与管理要求， “多规融合”理论与实践研究不断增多。此外，2014 “多规合一”试点工作的组织开展以及2015年基于“多规融合”国土空间规划体系的构建，为协调“多规”提供了政策支撑，使国土空间规划协调成为国土空间资源利用与管理的政策性要求。

二、基于“多规融合”的国土空间规划协调机制建设策略在明确认知协调国土空间规划的重要性与必要性的基础上，以“多规融合”为指导思想构建协调机制可从以下几方面入手：

（一）掌握工作基本思路，明确工作的主要方向

面对国土空间规划协调发展需求，掌握工作基本思路与主要方向是前提，也是基础。在“多规融合”下，首先应对国土空间资源保护、开发与利用的各项规划具有全面了解，掌握各规划内容、功能、界定、目标等。其次，立足国民经济与社会发展规划相关要求，确定其在国土空间“多规并存”体系中的指导地位，明确国土空间规划体系中各规划之间存在的关联性、差异性、相似性，确定规划与规划之间的衔接点、协调点。与此同时，进行多规协调的编制制度、标准与方法的确定，为各种国土空间资源配置提供指导，实现土地、人口、经济、环境等的科学部署。此外，以点带面，通过开展试点工作调整工作任务、目标与方法，实现协调发展规划的全面覆盖，形成纵横联动的国土空间多规划融合管理与发展模式。在此过程中，需加强“规划要素”、 “规划范围”、 “国土空间结构”、 “国土空间资源分布”等的协调性评价，以保证国土空间各规划定位的准确、清晰，保证规划功能的相互补充、相互完善与促进。

（二） “多规融合”下编制规划的技术标准制定

导致国土空间规划冲突的一个核心要素是规划编制技术标准的不统一。对此，要想实现国土空间各规划的协调发展，提升规划协调性、管理集约性。需立足“多规融合”需求，构建统一的技术标准，包括土地分类标准、制图标准、空间资源开发项目的建设参数等，在技术标准指导下进行国土空间规划编制。从而保证国土空间各规划在制定、贯彻落实中的科学转化，促进规划目标、规划内容、规划落实方法的相互协调。

（三）以科技驱动创新，促进多规协调技术落实

在知识经济时代下，以科技驱动创新已经成为国土空间资源保护、开发与利用工作优化发展的重要手段，在提升国土空间规划协调性上发挥着至关重要的作用。例如，计算机网络技术、制图技术、遥感技术、信息技术、地理信息系统等在国土空间规划中的科学运用，能够提升国土空间规划信息的可视性、易懂性、共享性、开放性，促进相关部门、公众等参与规划的主动性、积极性、互动合作性，便于规划功能定位的协调，让规划及其贯彻落实更具科学性、合理性。又如，基于先进科学技术的应用，构建国土空间规划决策机制，可为公众参与国土空间规划决策活动提供更宽广的渠道，并在公众积极参与性，提升工作民主性，让规划决策更具合理性、动态性，使其适应国家与社会发展需求。

三、结论

规划的各自为政，是导致国土空间资源开发失衡问题产生的主要原因，也是制约中国特色社会主义事业优化发展的关键因素。提升“多规”协调性，在“多规融合”思想指导下，进行国土空间资源保护与利用的统一管理，已经成为国土空间规划创新发展的客观需求与必然趋势。本文通过分析基于“多规融合”的国土空间规划协调性旨在加深对“多规融合”的理解，实现国土空间规划协调机制的科学构建，提升国土空间资源管理水平。■参考文献

[1]向亚丽,杨浩锋.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].江西农业,2017(09):107-108+111.

[2]晓叶.让科学的空间规划体系引领保障绿色高质量发展—— — 谈国土空间规划体系的建设与实施[J].中国土地,2019(06):1.