自然垄断在市场经济下的法治化道路
关键词: 自然垄断；市场经济；政府管制；规制 快速发表论文
内容提要: 市场经济强调自由竞争，而垄断通常被视作是竞争的最大敌人。各个国家往往通过立法的方式对垄断进行规制，然而，各国在对垄断进行严格规制的同时却往往“特赦”了自然垄断，普遍将自然垄断作为反垄断法适用除外来看待。在政府的“照顾”下，自然垄断行业中的企业享有了许多一般企业所没有的特权。政府的管制对规范自然垄断企业有作用吗？自然垄断企业在市场经济的条件下应该是依法治理还是应该依靠政府治理？这正是本文所要探讨的。 代理发表论文
引言：市场经济既是竞争经济，更是法治经济
市场经济是竞争经济，市场经济通过竞争实现了优胜劣汰，合理配置了资源，但市场经济的竞争必须是在公平、合法的前提下进行的，否则，市场机制就会扭曲，就会导致市场失灵。然而在市场经济活动中，参与竞争的主体并不总是规规矩矩地参与竞争，有的市场参与主体会采取各种非法的手段排挤竞争对手从而实现自身在市场上的优势地位，这样必然会导致市场竞争难以在一个良性的环境下进行，正是在这样的一个背景下，《反不正当竞争法》、《反垄断法》等相关的规范竞争秩序的法律应运而生。他们的出现就是为了破除市场恶性竞争，还市场一个纯净的竞争环境。
市场经济更是法治经济。不仅参与市场竞争的主体的资格需要法律进行确认，市场经济的运行更需要法律来“保驾护航”，法治是市场经济主体独立和意志自由、参与公平交易、正当竞争的重要保障，于是，作为市场上的主体的政府和经济主体的各种活动必须要受到法律的约束。
在市场经济条件下，资源配置的主要手段是市场机制。但仅仅依靠市场的自发调节却往往达不到我们所期望的效果。这是因为市场机制的自发调节作用可能会产生一些无效率的结果，比如垄断导致的效率损失和分配不均、恶性竞争导致的生产力破坏等等现象。于是，在这种情况下，政府干预市场就成为了理论上的必然，在现实中的确也是这样，“市场失败”是政府干预市场行为的最为重要也是最为充足的理由。
各国纷纷通过立法的手段实现对市场的宏观调控与微观规制。制定《反不正当竞争法》、《反垄断法》等一系列规制竞争的法律就是政府运用法律手段干预市场的非常典型的实例。在这些法律中，各国政府普遍针对市场主体在市场竞争中的不正当竞争和垄断行为做出了非常严厉的规制，但却有一个例外，即各国立法在对垄断实行严厉法律规制的同时却普遍给“自然垄断”留出了生存的空间，均将其排除在《反垄断法》的适用范围之内而由政府政策加以管制。在这种情况下，自然垄断行业中的企业就有了傲视其他竞争主体的资格，说是以市场经济平等主体的身份参与竞争，可他们却从不把竞争放在眼里。
一、什么是自然垄断——关于自然垄断的基本理论
自然垄断是指因产业发展的自然需要而形成的垄断状态。在传统理论中，导致自然垄断的“自然”的或是技术的因素是某些行业具有明显的规模经济和过高的沉淀资本。这些行业的生产活动是需要投入大量的专门资本的，况且资本很难转移到其他用途中，从而就形成了很高的沉淀成本。下面笔者将从经济学和法学两个层面对自然垄断产生的理论基础做一番深层次的剖析：
1、自然垄断产生的经济学理论基础
西方自然垄断理论从产生到发展大概经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。在总体上推进了对自然垄断的认识。
第一、规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用，即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可能随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。如果一个行业有着规模经济的特点，则规模大的企业在生产成本上会比规模小的企业具有优势。 [1] [1]在这样的情况下，越早进入行业的企业、越拥有大的规模，其成本就会越低，因而必然会扩大自己的规模以求达到独占市场，从另一个方面来讲，在行业内存在垄断的条件下，任何新进入该产业的企业必然面临较高的壁垒，很难与早期进入该行业的企业进行竞争。
第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国着名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济的产业也可产生自然垄断。 [2] [2]对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
第三、成本次可加性。1982年，美国着名经济学家夏基（Sharkey）、鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）与威利格（Willig）等人认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显着的特征应该是其成本的劣加性。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断理论的变革，从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。
经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，而法学尤其是经济法则从更为广阔的视野进一步对自然垄断作了深层次的思考，提出了自己的见解。
2、自然垄断产生的法学理论基础
第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私利才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与发展。人的社会属性决定了法律本位发展的最终方向。法律社会本位的确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必须考虑社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了所有本位的法律，我们还是必须客观地承认自然垄断是社会本位在法律领域深层次作用的产物。
第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的竞争可能带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。
第三、现代经济法价值决定。可持续发展的社会整体效益是现代经济法的价值，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可持续发展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的融合为一体。在可持续发展的社会整体效益的价值的指引下，社会在考虑多方面综合因素基础上对自然垄断做出了肯定性的评价，给予其合法的社会地位。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 [3] [3]法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。这是社会进步的客观反映。
二、自然垄断为什么能够存在——自然垄断的存在的必然性和必要性
从自然垄断的来源和存在状况的进行比较分析，相较于其他类型的垄断，他有着自身独特的性质 [4] [4]，这也是他之所以能够“享受”到其他垄断所没有的待遇的主要原因：首先，自然垄断具有效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断之所以存在的主导因素是经济效率而不是其它。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断建立在效率目的基础上并且保障效率的实现；其次，自然垄断呈现出网络经济的特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等行业。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大；再有，自然垄断的资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回，所形成的企业资产也难以改为其他用途。最后，自然垄断的产品具有日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等自然垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必需资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。
自然垄断所具有的特质使得他在市场经济中处于一个非常特殊的地位，无论从哪个角度讲，市场经济条件下自然垄断都是不可或缺的：
1、从经济效益角度来看，自然垄断的存在是合理和必要的。由于自然垄断行业主要是以管道、线路或网络为依托，而铺设管道和线路不但规模大、风险高、资本与劳动力密集，而且投资回收期长、利润不高，但用户增多成本逐渐下降，具有明显规模经济效益，这一点在投资初期尤为明显。在具有明显规模经济的情况下，如果允许竞争，势必导致低水平重复建设，造成社会资源的巨大浪费，不能为社会带来良好的经济效益，甚至严重损害国家和社会公共利益。从经济的合理性来看，引入竞争机制会导致自然垄断行业的不经济。况且，私人资本往往不愿介入或无力承担而只有大集团或超大集团的力量才有这个实力。
2、从资本的本性——逐利性来分析，一定时期的国有或垄断是必然的。资本具有逐利性，趋利避害的本性必然使其流向低成本、低风险、高收益的部门而回避高成本、高风险、低收益的行业。因自然垄断行业牵涉国计民生，在私人资本不愿或无力介入的情况下，为维护社会稳定和经济的可持续发展，国家对这些行业实行特殊的保护政策：国有化或国家控股；或通过财政补贴、特许经营等引导私人资本进入，以消除经济发展的障碍。当然，国有化和垄断都不是目的，市场化的国家均强调国家超脱于市场竞争，不“与民争利”。
3、从经济安全和社会稳定来分析 [5] [5]，自然垄断行业提供的是关系国计民生的公共产品或公共服务，其发展状况很大程度上决定国民经济的发展前景，处于“瓶颈”地位。这些行业一旦出现问题，必然危及制约经济的发展、人民的生产生活乃至动摇社会稳定的基础。因而，无论从可持续发展还是从经济的稳健运行以及社会的稳定来看，都应保证该行业正常运营。
4、自然垄断在一定程度上具有公益性。自然垄断所涉行业均关系国计民生，为社会提供公共产品或基本服务，事关经济安全与社会的整体利益，具有较强的公益性。其公益性被视为是第一位的，但强调其公益性并不否认其营利性，以维持其发展和正常运作。
三、在市场经济法治条件下的自然垄断——自然垄断在市场经济条件下的法治化道路
1、改革——自然垄断继续存在的必由之路
上个世纪九十年代中国联合通信有限公司的成立，标志着中国对传统自然垄断产业的改革开始拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在形式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
虽然我国的改革取得了一定的成果，但改革形势并不令人乐观。在这场自然垄断产业的改革中还存在很多重大的问题亟待解决：
第一、改革思维模式过于单一化。改革的方法是多种多样的，改革者应该结合社会具体情况对改革对象采取合适的改革措施以取得理想的改革效果。考察我国目前对传统的自然垄断产业改革所采取的措施，主要是分拆包括横向分拆、纵向分拆和纵横分拆。对电信、电力采取的是横纵双向分拆。这虽然从理论上讲可以造成竞争，但从改革后所形成的实际局面来看，这种分拆或者是稍微改变了不完全竞争市场的类型而已即将独占变为寡头竞争（将综合垄断改为专业垄断或者将全国垄断改为地域垄断）或者造成了行政性分割和集团分立使某些行业如航空航天工业的整体性受到破坏，改革并未取得应有的效果。
第二、改革后产权仍然单一。在改革之前，我国自然垄断行业的所有业务，包括相关的可竞争性业务均由国家垄断经营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断行业中具有独立产权的主体基本为国有性质，民间性的资本很少。这影响了有效的市场竞争机制的完善。对于改革后自然垄断产业产权单一局面，这固然与自然垄断行业资本的大规模性有关，但并不排除其他因素的影响。
第三、法人结构治理改革严重滞后。与对自然垄断行业改革所采取措施的严厉程度和所涉及的广泛程度相比，对相关企业法人治理结构的改革还不到位。改革后自然垄断行业的经营者在其法人治理结构上仍然存在很多的传统问题，如行政上的超强控制和产权上的超弱控制 、董事长超强控制、股东缺位、三会失衡、激励与约束机制不健全等。这严重影响了我国自然垄断行业改革的效果。
第四、政府管理滞后。虽然我国早已开始推进“政企分开”的改革工作，但到目前为止，政企分开的明朗度还比较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。这在传统上由政府经营的自然垄断行业中表现的尤为明显。
第五、相关配套立法严重滞后。就当前我国针对自然垄断行业的立法来看，比较之国外，明显是处于滞后状态：我国不仅没有相应的产业法，而且也没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规，这极大地影响了我国产业改革的效果与进度。
2、规制——当前条件下自然垄断的法治化生存
无论自然垄断行业如何改革，他们都必将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。
（1） 关于自然垄断的规制主体：
由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所需要的资源的角度来看，自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断主管机关、产业主管者、其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。尽管需要多个执法主体的协作，反垄断主管机关和产业主管部门仍是对自然垄断行业进行管理最为重要主体。
（2） 关于自然垄断的规制法律：
由于自然垄断行业对日常生活具有举足轻重的影响，因此在较早的时期，各国对自然垄断行业多采取国有化的办法并将其置于政府的严格管制之下。后来，由于政府管制措施的失灵以及技术发展等因素地作用，自上个世纪70年代中期以来，西方国家开始了一场声势浩大的自然垄断产业改革，逐步趋于放松管制并适当的引进竞争。过去，政府将自然垄断行业牢牢置于自己的管制之下，鲜有专门立法规制自然垄断行业，然而随着市场经济法治的不断完善，单纯依靠政府和政策来管制自然垄断行业显然已经不能符合法治化的要求了，于是《电力法》、《铁路法》及《民航法》等一批针对自然垄断行业的立法就成为了必要。市场经济法治化的条件下，就是要求转变观念，把由传统的政府管制自然垄断行业的观念向着由法律规制自然垄断行业的观念转化。
3、展望——自然垄断在法治化下的发展方向
实践证明，自然垄断行业不仅可以而且应当在市场经济的法治条件下更好地存在，但如何管好自然垄断行业，或者说用什么方法管好自然垄断行业就成为了各国政府不得不首先面对的重大课题。政府的政策往往有相对不稳定性，因此，用政策来管制自然垄断行业显然不是高明之举。政策之下的管制不仅让自然垄断行业中的企业在面对重大抉择的时候无所适从，对整个市场的其他参与者把握市场的能力也提出了其无法达到的高要求。政策的相对不稳定性为市场经济的法治化运行带来了不稳定的因素。
我国早就提出了“依法治市”，虽然这里提到的“市”并不完全指的是市场经济，但这句话活用到市场经济上也是一样，因为市场经济不仅是竞争经济，更是法治经济。在法治的条件下实现市场经济的良性和谐发展不仅仅是市场经济本身的要求，也是市场参与者对整个市场环境所提出的最为基本的要求。政府在市场经济法治化的进程中应该扮演一个什么样的角色呢？笔者认为，现代政府在市场中应当甘做一个“隐身人”，他在制定完市场运行的基本规则之后，就不宜再在市场上频繁现身了，他应该隐身到市场大舞台的幕布之后，仅用“警惕的双眼” 注视着市场经济舞台上的“演出”就可以了。只有当“舞台上”出现了其自身难以协调的问题之后，政府才应当伸出援助之手。
对自然垄断也是一样，过去总是认为自然垄断行业都关系到国计民生，放松不得，于是政府就对他们格外关注，不断用政策加以倾斜保护，可经过实践证明“温室里的花草经不得风雨”，一旦受到外界市场的冲击，那些本来看起来非常强大的自然垄断企业就经不得一击。这一切都是根源于政府的“娇生惯养”：由于自然垄断行业有了政府的保护，能保证获得一定稳定的利润，这极易导致这些企业不思进取，在技术上因循守旧，滥用其垄断地位，随意提高产品的价格，降低服务质量。 [6] [6]一旦遇上问题就把责任推向政府，这样下去，最终的结果必将危害到国计民生和国家的经济安全。
笔者认为，解决上述问题最重要和最有效的办法就是逐渐放松对政府对自然垄断行业的行政管制，放手他们于市场，让他们慢慢适应市场的竞争环境，让他们和其他企业一样在市场竞争中搏杀，而这一切应当从加强对自然垄断企业的法律规制开始。当然，放松政府放松管制并不意味着政府彻底撒手不管，依法管制自然垄断企业也绝不意味着对自然垄断行业采取和其他行业相同的立法。毕竟，自然垄断企业有着他自身性质的特殊性；毕竟，他们是关系到国计民生和国家经济安全的重要行业。
那么针对自然垄断行业的立法应该是怎样的呢？笔者认为应该搭建这样的一个针对自然垄断行业的法制框架：
1、 自然垄断行业进入立法：
这里所采取的市场进入的法律管制与传统意义上的政府设立产业进入门槛是有很大区别的，在这里它有两个层次：一是对资本性质的法律管制。法律原则上允许不同性质的资本进入自然垄断行业。例如不仅允许国有资本参与电网的运营，也允许民间性质的资本参与电网行业的运营。这不仅仅有利于改变投资单一化的局面拓宽自然垄断产业投资资金的来源，更有利于相关激励机制的功能发挥。但不同性质的资本最终必须融汇到独占或者寡头的企业形态之中，这是由自然垄断行业效率要求。但是由于某些自然垄断行业同等地涉及国家安全或者稀缺资源，为了兼顾效益与安全等因素，民间性质的资本进入要受到完全的禁止或者份额的限制。这一般仅仅局限在自然垄断行业的非竞争领域范围内；二是市场进入经营者的法律管制。自然垄断行业的业务可以分为两大块即非竞争性业务和竞争性业务。对于自然垄断行业的非竞争业务实行严格的进入管制，不允许市场主体（包括国有企业与一般企业）的随便进入。管制部门依据合法合理的条件通过法定的程序确定产业的经营者，并实行独占或者寡头经营；对于自然垄断行业的可竞争业务，根据自然垄断产业市场的发展需要合理准确的允许一定数量的市场主体进入参与竞争，形成相对规模的市场竞争。
2、 自然垄断行业运行立法：
目前，我国为促进自然垄断产业的发展、适应现代化建设要求，制定了《铁路法》、《公路法》、《民用航空法》、《电力法》、《邮政法》、《城市供水条例》等相关自然垄断行业的法律法规。虽然我国有了这诸多的自然垄断行业立法，但这些法律却普遍存在着一些问题 [7] [7]：其立法理念主要是为了保证国家基础设施安全，但在某些时候却成为自然垄断行业利益的保护伞。有的行业立法尚且缺位，如《电信法》。从维护社会主义市场经济秩序的良性运行，促进社会经济发展而言，我国对各类自然垄断行业的基本法的制定和完善具有紧迫性。
3、 自然垄断行业价格管制立法：
依法建立完善的定价机制是规制自然垄断行业的有益之举。虽然我国《价格法》规定了价格听证制度，但并不完善。这主要表现为：一是定价实体的缺位。相对政府严格的价格管制而言，我国的自然垄断企业只有价格建议权，而没有价格决定权，这是不合理的。由于自然垄断行业存在的定价两难问题 [8] [8]，因此自然垄断企业有权利根据合理的条件与具体的环境进行产品或者服务的定价，但企业的定价必须合理公平，不得滥用优势地位损害消费者的利益。二是价格管制混乱。目前我国对自然垄断行业的价格管制权分散于各个不同部门之中，表现出行业价格制订时的非统一性和部门性。各部门在决定自然垄断价格时，不可避免地顾及部门利益；由于价格管制机关的多元化，经常造成价格监管不到位，导致各自然垄断企业的价外加价或价外收费现象相对突出。三是价格决策程序不科学。 [9] [9]国家计委在2001年7月颁布了《政府价格决策听证暂行办法》。听证办法规定，价格决策部门应当充分考虑听证会提出的意见，听证会代表多数不同意定价方案或有较大分歧，价格决策部门应当协调申请人调整方案，或由价格主管部门再次组织听证。然而，听证办法对于听证会代表尤其是消费者代表不同意定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价格决策部门，这极可能在事实层面中形成垄断价格，难以真正落实民主化和科学化。针对上面我国价格管制制度中存在的问题，我们应积极采取法律措施进行完善，建立更为科学的价格制度。首先是建立价格委员会制，即由价格管制者、生产者和消费者按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的合意价格政策。其次是集中对自然垄断行业产品或者服务的定价权限，在物价部门设立自然垄断行业价格管制机构。第三是在定价决策制度中引入行政诉讼机制，允许有关主体对侵犯自己合理定价权利的行政主体提起行政诉讼。
4、 自然垄断行业的退出立法：
所谓的自然垄断行业退出立法是指的被定义为自然垄断行业内的企业，由于时代的发展、科技的进步等各种原因而不宜再被定义为自然垄断行业中的企业，从而向一般性企业转化过程中的相关立法。此类立法应当确定自然垄断行业中的企业转变为一般企业的标准、方式。随着时代的发展，很多在过去被视为是典型的自然垄断行业中的典型企业如今都已经不宜再被作为自然垄断企业看待了。在这样的条件下，就应当为这些企业设置一种机制，让他们适时的退出有政府政策优惠的自然垄断行业。自然垄断退出立法应该是这样一种法律：首先，该法律应当确定自然垄断行业的认定标准。由法律所确定的认定标准应该具有相对稳定性，因此依法所制定出来的这个认定标准应当是相对基础性的、具有原则性的；其次，应当依法确定企业由自然垄断企业向一般企业转变的程序或者方式，这个程序或者方式应当充分考虑到企业的利益，使他们在转变的过程中不受到不应有的损害。
四、结语——自然垄断由政府管制向法律管制的转变
微观规制与经济发展水平和市场经济成熟程度密切相关。改革开放以来，我国的市场机制调节范围不断扩大，市场失灵现象逐渐凸现，政府规制随之建立并对微观经济运行发挥越来越重要的效用。当一个行业存在自然垄断，在这种场合，政府的作用就是维护垄断、限制进入；防止企业利用其垄断地位谋取超额利润，保护公众利益。政府通过微观规制弥补了市场缺陷，在多方面起到了积极作用。第一，阻止了低效率的非规模经济企业进入自然垄断行业，有利于提高资本和生产的集中度，一定程度上避免了盲目投资、重复建设，使稀缺的经济资源得到合理的分配和运用。第二，在一定程度上保证了一些公用企业的产品或服务不断供给，抑制了他们滥用经济优势，制定垄断价格、实行价格歧视及差别对待，损害消费者利益的行为。第三，避免了公用产品或服务价格的剧烈波动，维护市场的交易秩序。
在当前情况下，我国政府对自然垄断行业的管制主要采取进入管制与价格管制。在进入管制上，主要依靠行政权力阻碍非国有资本的进入。这不仅造成了投资的单一化使得自然垄断产业缺乏强劲的资本支持，也导致了在缺乏有效健全的激励机制下自然垄断行业效率低下；在价格管制上，虽然建立了价格听证制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断行业价格的决定，但由于政府代表、消费者代表和生产者代表实质地位的不平等和价格听证制度存在缺陷，导致很难达成社会合意的价格。正是因为我国过去对自然垄断行业在管制方式上存在的缺陷导致了自然垄断行业出现了众多的问题，使得社会大众误认为问题的根源在于自然垄断，从而引发了社会强烈要求分拆自然垄断行业的改革呼声。中国自然垄断行业确实需要改革，但改革内容并不是简单的分拆。自然垄断的基础理论和特征决定了自然垄断产业的非可分拆性，如果忽视经济规律盲目的进行改革，那么我们所能得到的将是惩罚。中国的自然垄断行业在市场经济法治化的出路在于管制方式的转变，由过去简单的政府加政策的管制方式向以法律管制为主，辅之以政府和政策的管制方式转变。只有这样，自然垄断行业才能在市场经济条件下获得充分的生命力，最终实现和谐、健康的发展。
注释:
[1]参见（美）保罗·萨缪尔森；威廉·诺德豪斯：《经济学》，人民邮电出版社（第17版）
[2]参见（美）保罗·萨缪尔森；威廉·诺德豪斯：《经济学》，人民邮电出版社（第17版）
[3]参见丁茂中：《自然垄断及行业改革的思辩与法律规制》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4160，2008年4月20日访问
[4]参见郑鹏程：《论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制》，载《法学评论》，2001年第六期
[5]参见李勇军：《市场经济条件下我国自然垄断规制路径的反思与选择》，载《斯为盛评论》2007年第一期
[6]参见张泽中：《关于自然垄断法律问题的探析》，载《北方经贸》，2006年第二期
[7]参见呙晶晶：《论我国自然垄断的法律规制》，载《法制与社会》，2007年第七期
[8]从经济学上讲，自然垄断行业可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。强自然垄断行业存在产品定价两难的选择，按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业良好的财务状况和可持续经营，产品定价不能低于平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但是强自然垄断行业的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。弱自然垄断行业不存在定价两难的问题。
[9]参见郑翔：《自然垄断产业价格管制法律问题探讨》，载《生产力研究》，2007年第二期
内容提要: 市场经济强调自由竞争，而垄断通常被视作是竞争的最大敌人。各个国家往往通过立法的方式对垄断进行规制，然而，各国在对垄断进行严格规制的同时却往往“特赦”了自然垄断，普遍将自然垄断作为反垄断法适用除外来看待。在政府的“照顾”下，自然垄断行业中的企业享有了许多一般企业所没有的特权。政府的管制对规范自然垄断企业有作用吗？自然垄断企业在市场经济的条件下应该是依法治理还是应该依靠政府治理？这正是本文所要探讨的。 代理发表论文
引言：市场经济既是竞争经济，更是法治经济
市场经济是竞争经济，市场经济通过竞争实现了优胜劣汰，合理配置了资源，但市场经济的竞争必须是在公平、合法的前提下进行的，否则，市场机制就会扭曲，就会导致市场失灵。然而在市场经济活动中，参与竞争的主体并不总是规规矩矩地参与竞争，有的市场参与主体会采取各种非法的手段排挤竞争对手从而实现自身在市场上的优势地位，这样必然会导致市场竞争难以在一个良性的环境下进行，正是在这样的一个背景下，《反不正当竞争法》、《反垄断法》等相关的规范竞争秩序的法律应运而生。他们的出现就是为了破除市场恶性竞争，还市场一个纯净的竞争环境。
市场经济更是法治经济。不仅参与市场竞争的主体的资格需要法律进行确认，市场经济的运行更需要法律来“保驾护航”，法治是市场经济主体独立和意志自由、参与公平交易、正当竞争的重要保障，于是，作为市场上的主体的政府和经济主体的各种活动必须要受到法律的约束。
在市场经济条件下，资源配置的主要手段是市场机制。但仅仅依靠市场的自发调节却往往达不到我们所期望的效果。这是因为市场机制的自发调节作用可能会产生一些无效率的结果，比如垄断导致的效率损失和分配不均、恶性竞争导致的生产力破坏等等现象。于是，在这种情况下，政府干预市场就成为了理论上的必然，在现实中的确也是这样，“市场失败”是政府干预市场行为的最为重要也是最为充足的理由。
各国纷纷通过立法的手段实现对市场的宏观调控与微观规制。制定《反不正当竞争法》、《反垄断法》等一系列规制竞争的法律就是政府运用法律手段干预市场的非常典型的实例。在这些法律中，各国政府普遍针对市场主体在市场竞争中的不正当竞争和垄断行为做出了非常严厉的规制，但却有一个例外，即各国立法在对垄断实行严厉法律规制的同时却普遍给“自然垄断”留出了生存的空间，均将其排除在《反垄断法》的适用范围之内而由政府政策加以管制。在这种情况下，自然垄断行业中的企业就有了傲视其他竞争主体的资格，说是以市场经济平等主体的身份参与竞争，可他们却从不把竞争放在眼里。
一、什么是自然垄断——关于自然垄断的基本理论
自然垄断是指因产业发展的自然需要而形成的垄断状态。在传统理论中，导致自然垄断的“自然”的或是技术的因素是某些行业具有明显的规模经济和过高的沉淀资本。这些行业的生产活动是需要投入大量的专门资本的，况且资本很难转移到其他用途中，从而就形成了很高的沉淀成本。下面笔者将从经济学和法学两个层面对自然垄断产生的理论基础做一番深层次的剖析：
1、自然垄断产生的经济学理论基础
西方自然垄断理论从产生到发展大概经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。在总体上推进了对自然垄断的认识。
第一、规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用，即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可能随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。如果一个行业有着规模经济的特点，则规模大的企业在生产成本上会比规模小的企业具有优势。 [1] [1]在这样的情况下，越早进入行业的企业、越拥有大的规模，其成本就会越低，因而必然会扩大自己的规模以求达到独占市场，从另一个方面来讲，在行业内存在垄断的条件下，任何新进入该产业的企业必然面临较高的壁垒，很难与早期进入该行业的企业进行竞争。
第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国着名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济的产业也可产生自然垄断。 [2] [2]对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
第三、成本次可加性。1982年，美国着名经济学家夏基（Sharkey）、鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）与威利格（Willig）等人认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显着的特征应该是其成本的劣加性。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断理论的变革，从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。
经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，而法学尤其是经济法则从更为广阔的视野进一步对自然垄断作了深层次的思考，提出了自己的见解。
2、自然垄断产生的法学理论基础
第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私利才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与发展。人的社会属性决定了法律本位发展的最终方向。法律社会本位的确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必须考虑社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了所有本位的法律，我们还是必须客观地承认自然垄断是社会本位在法律领域深层次作用的产物。
第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的竞争可能带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。
第三、现代经济法价值决定。可持续发展的社会整体效益是现代经济法的价值，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可持续发展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的融合为一体。在可持续发展的社会整体效益的价值的指引下，社会在考虑多方面综合因素基础上对自然垄断做出了肯定性的评价，给予其合法的社会地位。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 [3] [3]法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。这是社会进步的客观反映。
二、自然垄断为什么能够存在——自然垄断的存在的必然性和必要性
从自然垄断的来源和存在状况的进行比较分析，相较于其他类型的垄断，他有着自身独特的性质 [4] [4]，这也是他之所以能够“享受”到其他垄断所没有的待遇的主要原因：首先，自然垄断具有效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断之所以存在的主导因素是经济效率而不是其它。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断建立在效率目的基础上并且保障效率的实现；其次，自然垄断呈现出网络经济的特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等行业。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大；再有，自然垄断的资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回，所形成的企业资产也难以改为其他用途。最后，自然垄断的产品具有日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等自然垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必需资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。
自然垄断所具有的特质使得他在市场经济中处于一个非常特殊的地位，无论从哪个角度讲，市场经济条件下自然垄断都是不可或缺的：
1、从经济效益角度来看，自然垄断的存在是合理和必要的。由于自然垄断行业主要是以管道、线路或网络为依托，而铺设管道和线路不但规模大、风险高、资本与劳动力密集，而且投资回收期长、利润不高，但用户增多成本逐渐下降，具有明显规模经济效益，这一点在投资初期尤为明显。在具有明显规模经济的情况下，如果允许竞争，势必导致低水平重复建设，造成社会资源的巨大浪费，不能为社会带来良好的经济效益，甚至严重损害国家和社会公共利益。从经济的合理性来看，引入竞争机制会导致自然垄断行业的不经济。况且，私人资本往往不愿介入或无力承担而只有大集团或超大集团的力量才有这个实力。
2、从资本的本性——逐利性来分析，一定时期的国有或垄断是必然的。资本具有逐利性，趋利避害的本性必然使其流向低成本、低风险、高收益的部门而回避高成本、高风险、低收益的行业。因自然垄断行业牵涉国计民生，在私人资本不愿或无力介入的情况下，为维护社会稳定和经济的可持续发展，国家对这些行业实行特殊的保护政策：国有化或国家控股；或通过财政补贴、特许经营等引导私人资本进入，以消除经济发展的障碍。当然，国有化和垄断都不是目的，市场化的国家均强调国家超脱于市场竞争，不“与民争利”。
3、从经济安全和社会稳定来分析 [5] [5]，自然垄断行业提供的是关系国计民生的公共产品或公共服务，其发展状况很大程度上决定国民经济的发展前景，处于“瓶颈”地位。这些行业一旦出现问题，必然危及制约经济的发展、人民的生产生活乃至动摇社会稳定的基础。因而，无论从可持续发展还是从经济的稳健运行以及社会的稳定来看，都应保证该行业正常运营。
4、自然垄断在一定程度上具有公益性。自然垄断所涉行业均关系国计民生，为社会提供公共产品或基本服务，事关经济安全与社会的整体利益，具有较强的公益性。其公益性被视为是第一位的，但强调其公益性并不否认其营利性，以维持其发展和正常运作。
三、在市场经济法治条件下的自然垄断——自然垄断在市场经济条件下的法治化道路
1、改革——自然垄断继续存在的必由之路
上个世纪九十年代中国联合通信有限公司的成立，标志着中国对传统自然垄断产业的改革开始拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在形式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
虽然我国的改革取得了一定的成果，但改革形势并不令人乐观。在这场自然垄断产业的改革中还存在很多重大的问题亟待解决：
第一、改革思维模式过于单一化。改革的方法是多种多样的，改革者应该结合社会具体情况对改革对象采取合适的改革措施以取得理想的改革效果。考察我国目前对传统的自然垄断产业改革所采取的措施，主要是分拆包括横向分拆、纵向分拆和纵横分拆。对电信、电力采取的是横纵双向分拆。这虽然从理论上讲可以造成竞争，但从改革后所形成的实际局面来看，这种分拆或者是稍微改变了不完全竞争市场的类型而已即将独占变为寡头竞争（将综合垄断改为专业垄断或者将全国垄断改为地域垄断）或者造成了行政性分割和集团分立使某些行业如航空航天工业的整体性受到破坏，改革并未取得应有的效果。
第二、改革后产权仍然单一。在改革之前，我国自然垄断行业的所有业务，包括相关的可竞争性业务均由国家垄断经营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断行业中具有独立产权的主体基本为国有性质，民间性的资本很少。这影响了有效的市场竞争机制的完善。对于改革后自然垄断产业产权单一局面，这固然与自然垄断行业资本的大规模性有关，但并不排除其他因素的影响。
第三、法人结构治理改革严重滞后。与对自然垄断行业改革所采取措施的严厉程度和所涉及的广泛程度相比，对相关企业法人治理结构的改革还不到位。改革后自然垄断行业的经营者在其法人治理结构上仍然存在很多的传统问题，如行政上的超强控制和产权上的超弱控制 、董事长超强控制、股东缺位、三会失衡、激励与约束机制不健全等。这严重影响了我国自然垄断行业改革的效果。
第四、政府管理滞后。虽然我国早已开始推进“政企分开”的改革工作，但到目前为止，政企分开的明朗度还比较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。这在传统上由政府经营的自然垄断行业中表现的尤为明显。
第五、相关配套立法严重滞后。就当前我国针对自然垄断行业的立法来看，比较之国外，明显是处于滞后状态：我国不仅没有相应的产业法，而且也没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规，这极大地影响了我国产业改革的效果与进度。
2、规制——当前条件下自然垄断的法治化生存
无论自然垄断行业如何改革，他们都必将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。
（1） 关于自然垄断的规制主体：
由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所需要的资源的角度来看，自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断主管机关、产业主管者、其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。尽管需要多个执法主体的协作，反垄断主管机关和产业主管部门仍是对自然垄断行业进行管理最为重要主体。
（2） 关于自然垄断的规制法律：
由于自然垄断行业对日常生活具有举足轻重的影响，因此在较早的时期，各国对自然垄断行业多采取国有化的办法并将其置于政府的严格管制之下。后来，由于政府管制措施的失灵以及技术发展等因素地作用，自上个世纪70年代中期以来，西方国家开始了一场声势浩大的自然垄断产业改革，逐步趋于放松管制并适当的引进竞争。过去，政府将自然垄断行业牢牢置于自己的管制之下，鲜有专门立法规制自然垄断行业，然而随着市场经济法治的不断完善，单纯依靠政府和政策来管制自然垄断行业显然已经不能符合法治化的要求了，于是《电力法》、《铁路法》及《民航法》等一批针对自然垄断行业的立法就成为了必要。市场经济法治化的条件下，就是要求转变观念，把由传统的政府管制自然垄断行业的观念向着由法律规制自然垄断行业的观念转化。
3、展望——自然垄断在法治化下的发展方向
实践证明，自然垄断行业不仅可以而且应当在市场经济的法治条件下更好地存在，但如何管好自然垄断行业，或者说用什么方法管好自然垄断行业就成为了各国政府不得不首先面对的重大课题。政府的政策往往有相对不稳定性，因此，用政策来管制自然垄断行业显然不是高明之举。政策之下的管制不仅让自然垄断行业中的企业在面对重大抉择的时候无所适从，对整个市场的其他参与者把握市场的能力也提出了其无法达到的高要求。政策的相对不稳定性为市场经济的法治化运行带来了不稳定的因素。
我国早就提出了“依法治市”，虽然这里提到的“市”并不完全指的是市场经济，但这句话活用到市场经济上也是一样，因为市场经济不仅是竞争经济，更是法治经济。在法治的条件下实现市场经济的良性和谐发展不仅仅是市场经济本身的要求，也是市场参与者对整个市场环境所提出的最为基本的要求。政府在市场经济法治化的进程中应该扮演一个什么样的角色呢？笔者认为，现代政府在市场中应当甘做一个“隐身人”，他在制定完市场运行的基本规则之后，就不宜再在市场上频繁现身了，他应该隐身到市场大舞台的幕布之后，仅用“警惕的双眼” 注视着市场经济舞台上的“演出”就可以了。只有当“舞台上”出现了其自身难以协调的问题之后，政府才应当伸出援助之手。
对自然垄断也是一样，过去总是认为自然垄断行业都关系到国计民生，放松不得，于是政府就对他们格外关注，不断用政策加以倾斜保护，可经过实践证明“温室里的花草经不得风雨”，一旦受到外界市场的冲击，那些本来看起来非常强大的自然垄断企业就经不得一击。这一切都是根源于政府的“娇生惯养”：由于自然垄断行业有了政府的保护，能保证获得一定稳定的利润，这极易导致这些企业不思进取，在技术上因循守旧，滥用其垄断地位，随意提高产品的价格，降低服务质量。 [6] [6]一旦遇上问题就把责任推向政府，这样下去，最终的结果必将危害到国计民生和国家的经济安全。
笔者认为，解决上述问题最重要和最有效的办法就是逐渐放松对政府对自然垄断行业的行政管制，放手他们于市场，让他们慢慢适应市场的竞争环境，让他们和其他企业一样在市场竞争中搏杀，而这一切应当从加强对自然垄断企业的法律规制开始。当然，放松政府放松管制并不意味着政府彻底撒手不管，依法管制自然垄断企业也绝不意味着对自然垄断行业采取和其他行业相同的立法。毕竟，自然垄断企业有着他自身性质的特殊性；毕竟，他们是关系到国计民生和国家经济安全的重要行业。
那么针对自然垄断行业的立法应该是怎样的呢？笔者认为应该搭建这样的一个针对自然垄断行业的法制框架：
1、 自然垄断行业进入立法：
这里所采取的市场进入的法律管制与传统意义上的政府设立产业进入门槛是有很大区别的，在这里它有两个层次：一是对资本性质的法律管制。法律原则上允许不同性质的资本进入自然垄断行业。例如不仅允许国有资本参与电网的运营，也允许民间性质的资本参与电网行业的运营。这不仅仅有利于改变投资单一化的局面拓宽自然垄断产业投资资金的来源，更有利于相关激励机制的功能发挥。但不同性质的资本最终必须融汇到独占或者寡头的企业形态之中，这是由自然垄断行业效率要求。但是由于某些自然垄断行业同等地涉及国家安全或者稀缺资源，为了兼顾效益与安全等因素，民间性质的资本进入要受到完全的禁止或者份额的限制。这一般仅仅局限在自然垄断行业的非竞争领域范围内；二是市场进入经营者的法律管制。自然垄断行业的业务可以分为两大块即非竞争性业务和竞争性业务。对于自然垄断行业的非竞争业务实行严格的进入管制，不允许市场主体（包括国有企业与一般企业）的随便进入。管制部门依据合法合理的条件通过法定的程序确定产业的经营者，并实行独占或者寡头经营；对于自然垄断行业的可竞争业务，根据自然垄断产业市场的发展需要合理准确的允许一定数量的市场主体进入参与竞争，形成相对规模的市场竞争。
2、 自然垄断行业运行立法：
目前，我国为促进自然垄断产业的发展、适应现代化建设要求，制定了《铁路法》、《公路法》、《民用航空法》、《电力法》、《邮政法》、《城市供水条例》等相关自然垄断行业的法律法规。虽然我国有了这诸多的自然垄断行业立法，但这些法律却普遍存在着一些问题 [7] [7]：其立法理念主要是为了保证国家基础设施安全，但在某些时候却成为自然垄断行业利益的保护伞。有的行业立法尚且缺位，如《电信法》。从维护社会主义市场经济秩序的良性运行，促进社会经济发展而言，我国对各类自然垄断行业的基本法的制定和完善具有紧迫性。
3、 自然垄断行业价格管制立法：
依法建立完善的定价机制是规制自然垄断行业的有益之举。虽然我国《价格法》规定了价格听证制度，但并不完善。这主要表现为：一是定价实体的缺位。相对政府严格的价格管制而言，我国的自然垄断企业只有价格建议权，而没有价格决定权，这是不合理的。由于自然垄断行业存在的定价两难问题 [8] [8]，因此自然垄断企业有权利根据合理的条件与具体的环境进行产品或者服务的定价，但企业的定价必须合理公平，不得滥用优势地位损害消费者的利益。二是价格管制混乱。目前我国对自然垄断行业的价格管制权分散于各个不同部门之中，表现出行业价格制订时的非统一性和部门性。各部门在决定自然垄断价格时，不可避免地顾及部门利益；由于价格管制机关的多元化，经常造成价格监管不到位，导致各自然垄断企业的价外加价或价外收费现象相对突出。三是价格决策程序不科学。 [9] [9]国家计委在2001年7月颁布了《政府价格决策听证暂行办法》。听证办法规定，价格决策部门应当充分考虑听证会提出的意见，听证会代表多数不同意定价方案或有较大分歧，价格决策部门应当协调申请人调整方案，或由价格主管部门再次组织听证。然而，听证办法对于听证会代表尤其是消费者代表不同意定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价格决策部门，这极可能在事实层面中形成垄断价格，难以真正落实民主化和科学化。针对上面我国价格管制制度中存在的问题，我们应积极采取法律措施进行完善，建立更为科学的价格制度。首先是建立价格委员会制，即由价格管制者、生产者和消费者按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的合意价格政策。其次是集中对自然垄断行业产品或者服务的定价权限，在物价部门设立自然垄断行业价格管制机构。第三是在定价决策制度中引入行政诉讼机制，允许有关主体对侵犯自己合理定价权利的行政主体提起行政诉讼。
4、 自然垄断行业的退出立法：
所谓的自然垄断行业退出立法是指的被定义为自然垄断行业内的企业，由于时代的发展、科技的进步等各种原因而不宜再被定义为自然垄断行业中的企业，从而向一般性企业转化过程中的相关立法。此类立法应当确定自然垄断行业中的企业转变为一般企业的标准、方式。随着时代的发展，很多在过去被视为是典型的自然垄断行业中的典型企业如今都已经不宜再被作为自然垄断企业看待了。在这样的条件下，就应当为这些企业设置一种机制，让他们适时的退出有政府政策优惠的自然垄断行业。自然垄断退出立法应该是这样一种法律：首先，该法律应当确定自然垄断行业的认定标准。由法律所确定的认定标准应该具有相对稳定性，因此依法所制定出来的这个认定标准应当是相对基础性的、具有原则性的；其次，应当依法确定企业由自然垄断企业向一般企业转变的程序或者方式，这个程序或者方式应当充分考虑到企业的利益，使他们在转变的过程中不受到不应有的损害。
四、结语——自然垄断由政府管制向法律管制的转变
微观规制与经济发展水平和市场经济成熟程度密切相关。改革开放以来，我国的市场机制调节范围不断扩大，市场失灵现象逐渐凸现，政府规制随之建立并对微观经济运行发挥越来越重要的效用。当一个行业存在自然垄断，在这种场合，政府的作用就是维护垄断、限制进入；防止企业利用其垄断地位谋取超额利润，保护公众利益。政府通过微观规制弥补了市场缺陷，在多方面起到了积极作用。第一，阻止了低效率的非规模经济企业进入自然垄断行业，有利于提高资本和生产的集中度，一定程度上避免了盲目投资、重复建设，使稀缺的经济资源得到合理的分配和运用。第二，在一定程度上保证了一些公用企业的产品或服务不断供给，抑制了他们滥用经济优势，制定垄断价格、实行价格歧视及差别对待，损害消费者利益的行为。第三，避免了公用产品或服务价格的剧烈波动，维护市场的交易秩序。
在当前情况下，我国政府对自然垄断行业的管制主要采取进入管制与价格管制。在进入管制上，主要依靠行政权力阻碍非国有资本的进入。这不仅造成了投资的单一化使得自然垄断产业缺乏强劲的资本支持，也导致了在缺乏有效健全的激励机制下自然垄断行业效率低下；在价格管制上，虽然建立了价格听证制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断行业价格的决定，但由于政府代表、消费者代表和生产者代表实质地位的不平等和价格听证制度存在缺陷，导致很难达成社会合意的价格。正是因为我国过去对自然垄断行业在管制方式上存在的缺陷导致了自然垄断行业出现了众多的问题，使得社会大众误认为问题的根源在于自然垄断，从而引发了社会强烈要求分拆自然垄断行业的改革呼声。中国自然垄断行业确实需要改革，但改革内容并不是简单的分拆。自然垄断的基础理论和特征决定了自然垄断产业的非可分拆性，如果忽视经济规律盲目的进行改革，那么我们所能得到的将是惩罚。中国的自然垄断行业在市场经济法治化的出路在于管制方式的转变，由过去简单的政府加政策的管制方式向以法律管制为主，辅之以政府和政策的管制方式转变。只有这样，自然垄断行业才能在市场经济条件下获得充分的生命力，最终实现和谐、健康的发展。
注释:
[1]参见（美）保罗·萨缪尔森；威廉·诺德豪斯：《经济学》，人民邮电出版社（第17版）
[2]参见（美）保罗·萨缪尔森；威廉·诺德豪斯：《经济学》，人民邮电出版社（第17版）
[3]参见丁茂中：《自然垄断及行业改革的思辩与法律规制》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4160，2008年4月20日访问
[4]参见郑鹏程：《论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制》，载《法学评论》，2001年第六期
[5]参见李勇军：《市场经济条件下我国自然垄断规制路径的反思与选择》，载《斯为盛评论》2007年第一期
[6]参见张泽中：《关于自然垄断法律问题的探析》，载《北方经贸》，2006年第二期
[7]参见呙晶晶：《论我国自然垄断的法律规制》，载《法制与社会》，2007年第七期
[8]从经济学上讲，自然垄断行业可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。强自然垄断行业存在产品定价两难的选择，按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业良好的财务状况和可持续经营，产品定价不能低于平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但是强自然垄断行业的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。弱自然垄断行业不存在定价两难的问题。
[9]参见郑翔：《自然垄断产业价格管制法律问题探讨》，载《生产力研究》，2007年第二期
