试论信息公开在法治南京建设中的作用
试论信息公开在法治南京建设中的作用
李欣
【摘 要】政府信息公开是现代民主理论和基本人权理论发展的结果。本文探索政府信息公开理论、意义和路径，结合我
国政府和南京市政府信息公开的实践，旨在提出我国政府信息公开的基本对策和“法治南京”建设的努力方向。指出“智
慧城市”给力“法治南京”着力点是信息公开，法治南京是现代化国际性人文绿都之魂。提出应以“政府信息公开”为利器，
有效强化对政府权力的监督制约，维护法律权威、保护人民利益，切实构造服务型政府和透明政府，提升依法行政效能，
规范行政决策，着重提升公共服务水平和社会公共产品的提供。
【关键词】国家治理；政府信息公开；智慧城市；法治南京
中图分类号：D63
文献标识码 A
文章编号 1006-0278(2014)06-092-04
一、序论
在经济全球化和信息化的时代，信息已成为社会经济发
展的决定因素，信息社会就是信息和知识扮演主角的社会。
政府信息公开是现代民主理论和基本人权理论发展的结果。
它确立了国家权力的公开运行模式，实现了公民对公共事务
的知情权，更为民主行政、参政议政、监督行政提供了制度保
障。它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政
府行为的重要依据。更是“完善和发展中国特色社会主义制
度、推进国家治理体系和治理能力现代化”必由之路。政府信
息公开不但具有重要的政治意义，本身也具有很重要的经济
意义。据统计,政府掌握了大约 80%以上的信息资源，政府拥
有的信息资源是知识经济时代的重要资源，是推进经济社会
进步的不可或缺的条件。为使这些资源能够真正发挥作用，
提高社会资源的配置水平和政府的工作效能，必须大力推进
政府信息的公开与共享。
（一）政府信息公开需要在理论上进行探索
随着我国推进国家治理体系和治理能力现代化步伐加快
以及“和平发展、合作共赢、奉献人类”参与国际合作与竞争的
需要，尽快与社会主义市场经济体制相适应的统一完善的政
府信息公开的法律保障制度已迫在眉睫。自 2008 年 5 月 1
日起，我国首部信息公开法规——《中华人民共和国政府信息
公开条例》(以下简称《条例》)正式施行,这标志着我国正式进
入“阳光政府”、
“透明政府”的新时代。从某种意义上说，它的
颁布就如同 1998 年的《行政诉讼法》和 2004 年的《行政许可
法》的实施一样,促进了各级行政机关的变革,也给他们的工作
带来了挑战。全国政务公开工作取得明显的成效，成为我国
政治体制改革、民主与法治建设中的一大进步。各级政务部
门利用信息技术，扩大信息公开，促进信息资源共享，推进政
务协同，政务信息资源建设和服务取得成效，提高了行政效
率，改善了公共服务，有效推动了政府职能转变。我国政府信
息公开的制度建设和法制建设虽然有一定的发展，但仍处于
探索阶段，还存在很多问题。如：政府机关的服务意识淡薄、
公民的信息公开意识薄弱、监督和协调机制不健全、信息沟通
渠道不畅通、信息公开制度缺少立法支持、信息公开以权力为
基础等。因此，我国政府信息公开的发展需要在理论上进行
新的探索，并用新的理论来指导政府信息公开实践活动的进
一步发展。
在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规
以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过
程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依
申请而向特定的个人或组织公开的制度。对此，可以从广义
与狭义两个方面来理解。广义上的政府信息公开主要包括两
个方面的内容，一是政务公开，二是信息公开；狭义上的政府
信息公开主要指政务公开。政务公开主要是指行政机关公开
其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序
和执法结果，属于办事制度层面的公开。广义上的政府信息
公开的内涵和外延要比政务公开广阔的多，它不仅要求政府
事务公开，而且要求政府公开其所掌握的其他信息。
（二）政府信息公开是建设法治社会的需要
建设社会主义法治国家实行法制的主要标志，是一个国
家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备
的法律和制度。实行法治的主要标志，是一个国家的任何机
关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法律
和依法办事。法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必
须具有完备的法制；法治是法制的立足点和归宿，法制的发展
前途必然是最终实现法治。建设社会主义法治国家“法制”从
广义上、静态意义上来理解，是指国家的法律和制度，或法律
制度的简称。
“法治”是一种治理社会的理论、原则、理念和方
法，是一种社会意识。它与民主密切关联，是一种贯彻法律至
上、严格依法办事的治国原则和方式。亚里斯多德①认为，法
治应该包含两种意义：一是已确立的法律获得普遍的服从；二
是大家所服从的法律又应该本身是优良法律。
建设社会主义法治国家，我们认为至少有七个方面的任
务：弘扬社会主义法治观念；完善中国特色社会主义法律体
系；提高党依法执政的水平；加快建设法治政府；深化司法体
制改革；完善权力制约与监督机制；培植新型的社会主义法律
文化等。深刻理解政府信息公开的涵义，正确认识政府信息
公开的必要性，准确把握政府信息公开的核心，促进法制政府
权力运作的规范化，推进社会主义法治社会有序健康发展。
政府信息公开是以人为本、建设法治社会的需要。
本文通过对政务信息公开理论的探讨, 结合国家和南京
市政府信息公开的现状,借鉴各国有益的经验,提出我国政府
信息公开的基本对策和南京未来的努力方向。
二、南京政府信息公开的实践
（一）加强研究部署，明确工作方向
南京市深入贯彻十八届三中全会精神和国务院有关工作
要求，紧密结合党的群众路线教育实践活动，将政府信息公开
工作摆上更加重要的位置，并作为建章立制的重要内容。市
委市政府将高度透明作为加强政府自身建设，提出政府财政
预算决算、公共政策、行政执法、公共服务等要依法更加公开、
更加透明，率先探索推行政府及其工作部门权力清单制度等
具体要求。2013 年，南京市通过更新信息发布平台、强化监
督考核，以及突出重点领域公开等工作，将政府信息公开与全
市中心工作紧密结合，不断推进全市政府信息公开工作，充分
保障群众知情权。
强调信息公开是各级政府主动顺应形势，自觉接受群众
监督，不断提高依法依规行政能力的必然举措，南京市从实际
出发，有序推进政府信息公开，并善于在信息公开过程中主动
查找、发现工作中存在的问题和薄弱环节，促进各项工作依法
规范。市政府办公厅制定南京市工作要点，细化分解任务。
南京市各级行政机关紧紧围绕市委、市政府决策部署，不断加
大信息公开力度，特别是注重发挥信息公开倒逼作用，建立督
促整改机制，形成信息公开与依法行政的良性互动。
（二）围绕重点领域，优化公开服务
围绕国务院办公厅确定的九个当前重点公开领域，细化
落实相关工作任务和要求，全面贯彻，突出公开重点，回应社
会关注。2013 年，为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加
强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办
发〔2013〕100 号）及国家、省《当前政府信息公开重点工作安
排》精神，南京市针对行政审批、财政预决算、保障性住房等 9
个重点领域信息公开工作，召集市相关部门专题讨论，召开市
政府常务会议专题研究落实方案，制定并印发《市政府办公厅
关于印发当前全市政府信息公开重点工作安排的通知》（宁政
办发〔2013〕109 号）。同时，进一步落实新闻发言人制度，将
新闻发布制度化、常态化。通过强化新媒体应用，提升信息发
布和时效、功能，南京市充分应用政务微博、微信等新媒体在
信息公开工作中的作用，及时回应公众关切，保障公众知情
权、参与权、监督权。2013 年，南京市以深化重点领域信息公
开工作为切入点，各领域信息公开工作有序开展，信息公开数
量持续增长，信息公开范围不断扩大，信息公开内容逐步深
化，全市政府信息公开工作呈现良好局面。
（三）强化监督管理，加大公开力度
2013年，南京市进一步强化对政府信息公开质量和细节
的考核，由市政府办公厅牵头，会同市监察局、法制办、保密
局、档案局、信息中心等单位组成政府信息公开工作考核小
组，从政府信息公开工作机制建设、主动公开、依申请公开等
方面对全市各区人民政府，市府各委办局、市各直属单位等进
行考核，考核结果同时通报市行政效能领导小组办公室和依
法治市领导小组办公室，作为南京市率先基本实现现代化绩
效考核和南京市依法治市绩效评估的重要测评依据。2013
年，南京市不断加大政府信息主动公开力度，全年主动公开各
类政府信息近 40 万条。全市政府信息公开平台发布信息
87246 条，其中：政策法规类信息 1064 条；计划规划类信息
115 条；公示公告类信息 1685 条；其他类信息 84382 条。
（四）丰富公开路径，构建服务型政府
为进一步深化服务型政府建设，南京市通过目录编制进
一步规范行政权力事项信息的公开工作。通过对 11 个行政
权力事项进行梳理，在目录中对各单位行政权力公开事项进
行明确，强化各单位的信息公开义务，进一步提高行政权力运
行的透明度。依托政务服务中心集聚办公的优势，南京市 40
多个市级部门，设立155个服务窗口，为全市公众提供行政许
可、行政审批等多项公共服务事项办理。政务服务中心设立
“云终端”和触摸式查询机，提供办事指南、窗口信息等智能引
导服务，市民通过刷“市民卡”申请事项办理，申办事项进入办
理程序后，电脑自动记录办理时间，市民可随时查询办理状态
以及各类相关政府信息。事项办结后，办事人员通过窗口提
供的平板电脑，对窗口工作人员进行满意、不满意的投票评
价，测评结果自动录入绩效考核系统，供中心对工作人员、进
驻部门进行绩效考核和评先评优使用。
在公开载体和路径建设上，南京市一方面积极发挥政府
网站、公共查阅点、政府公报、新闻发布会等传统公开途径的
作用，另一方面则积极探索政务微博、微信、有线数字电视、市
政热线等公开新途径，不断拓展政府信息公开渠道。同时，进
一步扩大市政热线“12345”的作用，针对公众提出的相关信息
需求，由热线接线员转交相关部门进行办理，并通过热线及信
息公开其他途径反馈给社会公众。同时，南京市把信息公开
工作与便民服务相结合，充分发挥政府信息社会效益，为构建
服务型政府打下良好的基础。以南京市卫生局为例，2013 年，
网上预约挂号服务平台已覆盖全市35家医院，市民在一个平
台上即可查询相关医疗卫生信息，并获取挂号、检查报告查询
等医疗服务。
三、政府信息公开意义与法治实践思考
（一）政府信息公开主要意义
1.实现公民知情权。我国是人民当家作主的国家，公民
掌握政府信息是应该和必须的，这是公民的基本权利，政府的
义务。而单个公民作为弱势的一方，无法主动的掌握政府信
息。因此，政府信息公开在实现公民知情权的过程中起到至
关重要的作用，它涵盖法治的民主精神。
2.有效应对危机事件，挽回政府形象。政府敢于公开危
机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播
事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅有利于危机事件的
解决，而且有利于维护政府形象，有力提升政府的公信力，这
也是法治中善治精神的要义。
3.消除谣言，稳定社会秩序。谣言止于公开。政府在面
对一些如灾难或公共安全的一些传言时，应该把来龙去脉告
诉公众，这是透明的政府从保护每一个民众的角度应该做的，
也是有效消除传言的最好方式，充分体现了法治公正精神的
内涵。
4.促进民主政治，实现公民的监督权利。人民是国家的
主人，国家权力机关工作人员是社会公仆，民众只有真正有效
地利用政府掌握的信息资源，才能对现行的制度和政府行为
进行监督和提出意见、参与行政管理，从而促进政府民主制度
和行为的改进，完善不足，让党的群众路线原则得到体现。
5.制约权力滥用和腐败。政府信息公开有利于破除权力
运行的隐蔽性，为治理权力滥用和腐败提供预防机制。“阳
光”是最好的消毒剂，政府信息公开将使整个行政系统透明公
开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下，并且
使得权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，
包括其交易背后的利益共谋渠道，使透明公开的法治精神得
以弘扬。
（二）“智慧城市”给力“法治南京”着力点是信息公开
信息是现代社会个人或组织进行活动的基础与原动力，
是决定其发展与进步的举足轻重的因素，而信息化的程度则
是衡量一个国家发展程度与文明程度的主要标志。政府信息
资源是社会信息资源的重要组成部分, 是政府内部决策的重
要依据，是连接政府与公众的桥梁纽带。政府信息资源开发
服务工作的目标是满足公众多样化、个性化的信息需求，充分
发挥政府信息资源的作用，这离不开政府信息公开。
“智慧城市”的建设能够提升我国政府信息资源开发服务
的水平，有利于政府信息资源开发整合平台与服务产品创新。
全面提升城市治理水平，关键是要建立健全长效机制，加快推
进城市管理“三大转变”，实现城市管理方式从传统城市管理
向现代城市治理转变；从突击整治向长效管理转变；从单项整
治向综合治理转变，从而推进城市管理手段法治化、机制市场
化、服务标准化、过程社会化、技术现代化。这也离不开政府
信息公开。
打造“智慧城市”，通过云计算、移动互联、大数据信息技
术，构建在线市民集成融合式网络组合服务平台，实现智慧技
术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效和“便民利民
不扰民”为主要特征的城市发展新模式。
②向市民提供市民热
线、应急救灾、智慧社区、区域卫生、生熟食品溯源等在线服
务。利用智慧技术，建设智慧城市，真正有效达到城市“资源
集约、产业拉动以及吸引投资”功效，这是当今世界城市发展
的趋势和特征。这一切都离不开政府信息公开。
（三）社会治理现代化，法治文化建设全面化
“法治南京”建设中法治文化建设是应有要义。南京在法
治文化建设中强调将法治文化一体化运作，作为一项基础性
社会工程来抓，并把法治文化建设列为“六五”普法规划和年
度普法工作的重要内容。在具体运作过程中，南京既强调法
治文化保障城市发展的作用，又注重法治文化自身的发展；既
要求“法制宣传教育铺天盖地”，又要求“法治文化品牌顶天立
地”；既强调法治文化的内在理念引导，又重视法治文化的外
在有形建设；既强化对法治文化建设的“项目化”管理，又突出
对重点品牌项目的扶持力度。南京市建成了“法治文化社区”、
“法治文化广场”、
“青少年法制宣传教育中心”等一批法治文
化基地。政府司法部门与移动、电信、联通三家通讯公司合
作，在全市开通了800万手机用户短信普法活动，其成效和影
响被《人民日报》“新政点评”栏目进行了专题评述。另还积极
实施“法治与青奥同行”行动计划，办好每月的“18”法律广场
和每年的“12.4”法制宣传日等大型活动，促进法治文化在市
民中的广泛传播。
③
四、法治南京建设与权力阳光运行任重道远
南京市坚决贯彻“法治江苏”建设决策部署，围绕率先基
本实现现代化目标任务，科学合理有效地将法治思维变成为
执政理念、法治战略形成发展保障、法治环境构成城市形象，
形成法治南京建设的引领和推进体系，在建设人民满意的法
治城市道路上迈出了坚实步伐。
（一）信息公开是权力阳光运行机制的基石
南京市作为我国最早启动探索构建“权力阳光运行机制”
的城市之一，这也是政府信息公开重要实践。南京市行政权
力网上公开透明运行工作不断深化，并与政务服务信息化建
设深度融合和高度集成，实现事项从受理到办结全程的电子
化和网络化，被列为全省信息化试点，在全国范围产生了较大
影响。
④
由于目前我国对“权力阳光运行机制”的研究还处于初级
阶段，由于理论研究的相对滞后，实践中还存在认识浅、内涵
小、范围窄、机制性不强、保障性不够等问题，迫切需要给予理
论的说明和指导。发展社会主义民主，建设社会主义民主法
治国家，打造透明政府、廉洁政府、法治政府、服务政府、效能
政府，加强廉政建设，已经成为当今中国发展面临的紧迫而关
键的任务。推动南京乃至全国建设“权力阳光运行机制”，为
我国民主法治建设和党风廉政建设作出南京市的应有贡献，
也具有重要的现实意义。
（二）探索建立法治服务保障体系
围绕南京市重大发展战略的推进，分别研制出台相关配
套法规规章，健全完善政务和司法服务保障机制，严格落实合
法性审查和社会稳定评估工作。围绕建设创新型城市目标，
南京市委、市政府制定出台“科技创新九条”，加大知识产权
依法保护力度；探索建立社会管理法治化体系，创新实施基
层党组织公推直选制度；全面建立城乡社区新型服务管理体
制，深化依法治企、创建法治园区等工作，推进流动人口基本
公共服务均等化政策落实；建立安置帮教数据库信息平台，
建立形成了统一、权威、高效的应急管理指挥机制；探索建立
民生法治体系，统一规范全市养老保险各项政策和办法，制
定实施办法依法开展房屋征收、征地拆迁和补偿安置，加强
劳动监察工作，保护弱势群体合法权益；探索建立区域法治
建设体系，按照“特色定位、错位发展”的思路，推动区县和基
层法治创建工作取得实际成效，形成鲜明特色，部署开展依
法决策水平、地方法制建设等“六项提升行动”，积极探索党
务公开、创制性立法、
“12345”政府服务呼叫中心等法治建设
新载体新经验，着力形成与省会中心城市示范引领功能相适
应的法治创新体系。
（三）法治南京是现代化国际性人文绿都之魂
未来 5 年南京要率先基本实现现代化、加快向现代化国
际性人文绿都迈进。做好未来 5 年工作，要做到“法治南京”
建设工作延续性、前瞻性、创新性有机结合，更加自觉地坚持
民生为本、统筹为要、生态为基、文化为魂的“四为”方针，更加
自觉聚焦“四个第一”，更加自觉走创新驱动、内生增长、绿色
发展道路，更加务实和坚定地为实现南京市十三次党代会确
定的办好青奥盛会、创成率先大业、建设人文绿都目标不断地
探索与实践。
南京市有必要在“法治南京”建设中着力抓好立法和法律
监督、民主监督；政府工作要着力在抓落实上下功夫，力行实
干、力戒空谈，提高政府执法效能；法检“两院”更要充分发挥
司法职能，探索建立法治服务保障体系。各级政府要更加主
动、自觉接受人大常委会、政协、社会各界和媒体监督，持续提
升政府公信力和体现法治精神，更好地履行时代赋予的光荣
使命和责任，不辜负人民对美好生活的期待。
“一府两院”在“法治南京”建设中具有不可替代的重要作
用和关键地位，身体力行、率先垂范是必由之路。南京市人大
常委会在立法监督和执法监督等法律监督上，必须加强监督
的针对性、实效性。南京市在“法治南京”建设中，全社会都应
以“政府信息公开”为利器，有效强化对“一府两院”权力的监
督制约，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、执法不公等
问题，维护法律权威、维护人民利益，切实构造服务型政府和
透明政府，真正做到“替人民着想、为人民办事、受人民监督、
让人民满意”。政府要加强依法行政，切实规范行政决策，着
重提升公共服务水平和社会公共产品的提供，在优化行政执
法效能，自觉接受群众监督上有所作为。各级政府包括法检
“两院”的工作重点要加强公正司法，把公开、公平、公正的法
治理念贯穿全过程，积极回应群众关切，依法妥善处理利益关
系和焦点矛盾问题，加大对弱势困难群体的司法保护力度。
共同努力把南京建设成法治城市，成为社会秩序良好、和谐稳
定、公平正义的城市，为城市现代化建设奠定坚实法治基础。
注释：
①亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1965:199.
②张启祥.当前城市转型发展的五大趋势[J].中国城市经济,2011
(3):4.
③刘琨,白玉博.新形势下法治文化建设方向探析——以南京市
法治文化建设为例[J].中国司法,2014(02).
④刘以安.南京市政府办公厅,在全市政务服务工作会议上的讲
话[J].宁政办通报,2014(14).
参考文献：
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