我国法官员额制度——从审级设置和法院内部行政科层制的视角出发
——从审级设置和法院内部行政科层制的视角出发
葛佳
【摘要】继十八大重提深化司法改革之后，法官职业化建设成为中国法官制度发展面临的一大课题。法官员额制度改
革试点早在 2003 年就已经提上日程，就目前来看已初见成效，但在推行过程中尚存有一些问题。本文意图从审级功能
设置和法院内部行政科层制的视角出发，结合外国及我国台湾地区改革经验，提出合理化的建议。
【关键词】法官员额；审级设置；行政科层制
一、法官员额制度的内涵及个性特征
法官员额制度是我国推行法官职业化建设的一项重要内
容。所谓法官员额制度，即综合考量各方面影响因素，利用科
学的方法确定各级法院审判人员与非审判人员的配比量及员
额数，将法官定编，从而保障法官队伍的公正高效。其个性特
征可总结为以下几点：1.法官人数定额化。即各法院法官数
额一经确定后在一定时期内不得更改，无退休即无递补；2.法
官队伍类别化、专业化、高效性。即设置较高的职业准入机
制，并辅之以法官助理制度，由法官助理审判人员过滤掉除审
判工作以外的琐碎事项，保证审判人员有充分的时间专注案
件的审理；细化刑、民、行政等业务庭的专业领域，并进行分类
管理；3.良性的竞争机制。法院内部建立完备的竞争体系，定
期根据审判业务量、审理业绩等进行考核，法官助理也设置候
补法官机制，从而推进法院内部的良性循环；4.法院内部工作
职能的转变。即弱化行政科层制度的概念，每一位被定额的
法官都要负担定量的审判业务。有效利用了院、庭长较高的
专业素养资源，加强了审判力量。
然而就目前来看，我国在推行法官员额制度中尚存一些
问题。总结而来，影响法官员额制的因素颇多，包括审级功能
设置、保障条件等，如何确保法官员额制度得以获得预期成
效，就短期目标来看我们应当以审判工作量作为切入点，而目
前我国审级功能的设置和广为诟病的行政科层的领导体制是
重中之重。
二、从审级功能设置看法官员额制
我国审判层级共分四级，其中基层法院和市中院同为初
审法院，其共同点是担负事实审和法律审的重要基础职能，根
据案件的难易程度区分不同标准，使案件在程序上得以繁简
分流，以实现在保障办案质量的同时，尽可能提高办案效率，
降低诉讼成本。相对于基层法院主要分流简单案件，市中院
的职能则定位于普通类型案件的初审法院和基层法院的上诉
审法院。省高院除了对普通类型案件作为上诉审法院之外，
还要对本辖区内有重大影响的案件行使初审管辖权。而最高
院主要职能除了作为各高院上诉审法院之外，对在全国具有
特别重大影响的案件还享有初审管辖权。由此在实践中无论
一审、二审、再审还是复核审，法官的审理模式和审理内容都
大致相同，开庭、走访现场等程序在各审级中均有涉及。我国
四级法院实际上均负担了事实审和法律审的职能，这种审级
功能设置区分度不大以及案件难度和复杂程度层层提高的情
况，使得级别越高的法院要求投入人力物力越多，如此便形成
我国法院审级设置下特有的“圆筒”形态。相比之下，许多国
家的法院呈现的“金字塔型”，像美国严格区分法律审与事实
审的做法，联邦最高院 9 位大法官和 27 位助理平均 4-5 天进
行一个疑难案件的法律审。由于审级功能和承案数量上的区
分，对应的各级在员额设置上也呈现从下到上层层递减的形
态。这种难易分配得当、量能负担妥善的做法是值得我国借
鉴的。因而笔者认为非常有必要在优化各级法官队伍的前提
下明确区分基层和中级法院的法律审、事实审功能以及高级
人民法院和最高法院的法律审功能，对于法律中明确要求由
高院和最高院作为一审法院审理的案件要进一步细化限缩，
用立法的形式分流掉部分案件。
三、从法院内部行政科层制看法官员额制
“案多人少”是事实，法官人数不少也是事实。正因为我
们习惯于将法院中与审理案件有关的工作人员笼统的称为法
官，才会出现对“案多人少”观点的质疑。事实上“法官”概念
需要细化：一者为从事审判工作的人员，一者为不在审判岗位
工作人员，其中包括：1.各级法院从事司法调研、审判管理工
作等的法官；2.各级法院的院长、庭长，他们日常工作主要是
以听取合议庭成员汇报案件为中心，实际由本人承办的案件
可能只有其他法官 10%-20%。上述两种情况直接导致了法
院内部实际办案人数的缩减，在案件基数不变的情况下平均
分配到审判一线法官的工作负担就相对增加了。相比较而
言，我国台湾地区新修订的《法官法》第71条明确规定法官不
列官等、职等，其俸给，分本俸、专业加给、职务加给及地域加
给，均以月计，如此能够有效的保障法官各抒己见，从而一方
面摒弃了行政科层制对于审判独立性的影响，一方面也使法
院内部形成“不判不得，少判少得”的风气，使法官有动力积极
投入到审判工作中来，对于我国有着很大的借鉴作用。
四、小结
法官员额制度有其特有的优化效应，该制度的推行也势
在必行。但中国法院现代法官制度的构建目前也还只是迈出
了阶段性的一步，
“路漫漫其修远兮”，还要经过漫长的发展历
程，在此过程中我们切忌急功近利，也不能一味的模仿和照
搬，必须充分考量本土资源，并有效发挥本土资源的优势。在
实践中我们要在借鉴其他国家地区的优秀经验的同时，结合
本土特点积极、稳妥地推进。
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