社会转型期政府促进大学生就业职能的新与常——以就业政策的演变为例
摘要 目前，我国正处于社会转型期。大学生就业问题是这一时期全社会共同关注的热点问题之一，在经济新常态背景下就业问题不仅是社会问题、民生问题更是转变政府职能构建服务型政府的内在要求。开篇对中国大学生的就业政策演变做了简要介绍，明确指出了大学毕业生数量增长与就业率出现矛盾现象，需要政府从自身职能转变上克服职能在履行上存在的问题，进而从大学生就业政策方面提出如何完善政府职能。
关 键 词
社会转型期，就业政策，政府职能
随着我国经济制度的转轨，产业结构不断调整，就业制度也随之进行了改革。自1999年高校扩招政策实施以来，高校毕业生人数逐年迅速增加，随之而来的积极影响是巨大的，教育发展不仅得到了阶段性的飞跃，但是消极影响也不容小觑，从2003年开始就业压力不断升温， 2016全国高校应届毕业生人数再创新高，达到了765万左右。我国经济呈现出新常态，推动了我国政治生活、社会建设发展、文化发展也进入了新常态，这就要求政府在职能的履行上也要把握新常态的发展规律，具体在大学生就业方面就是要结合供给侧理论，从根本上提高大学生的质量，用改革的办法推进就业结构的改革，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，并依靠“大众创业、万众创新”刺激新供给，创造新需求。
建国以来我国大学生就业政策的演变大致经历了三个时期，改革开放之前的很长一段时间内即从1949年到1984年，称之为计划经济时期，在这一时期又可以将其细化为两个阶段：第一个阶段是从1949年到1965年，这时就业政策体现出的特点是统包统分、包当干部；第二个阶段是从1965年到1984，其体现的特征是统包统分、恢复调整。在计划经济时期最明显的特征就是统包统分，国家高度计划，高校和学生没有自主性，完全服从于国家的计划和安排，政府要制定统一的招收录用计划，毕业之后统一分配工作。这一由中央统一调剂人才的制度在当时人才资源紧缺的情况下起到了积极地作用，但随着经济的发展，显露出了弊端，由于计划的过于不灵活和刻板，导致一些单位接收不到切实需要的人才，从长远的角度看这就是对资源的浪费。
1985年到1992年是过渡时期，这一时期的就业政策总体体现为双向选择的特点。双向选择的就业政策是根据政府制定的一些相关就业政策及规范的指导，由大学毕业生和用人单位相互选择的一个动态过程，政府逐渐将就业的选择与分配的权利让渡给高校、用人单位和毕业生，政府不再全权管就业，为“供需见面”提供了可能。双向选择的过渡就业政策使我国的就业政策逐步趋向科学化、合理化，弥补了之前就业政策的弊端与不足。然而，随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，双向选择制度凸显出了自身的缺点，不能满足社会发展的需要。
从1993年起到现在我国的就业政策转变为自主择业，进入了市场经济时期。因为社会的转型、经济制度的转轨不断加深和发展，社会主义市场经济制度逐步完善，将就业政策转变为自由竞争、自主择业、优胜劣汰的以市场为主导的就业政策更能适应当下的社会经济发展。在这一时期政府要承担的主要职责就有过去的“划桨者”变为“掌舵者”，由政府主导变为市场主导。然而市场往往也不是万能的，在调节就业时也会出现其自身的弊端，加之实施了高校扩招政策，出于种种原因使得一些大学生毕业后无法正常就业，此时政府就应充分履行自己的职能。
二、社会转型期促进大学生就业的政府职能现状分析
社会转型是社会的深刻变革，从根本上全方位的使物质方面、制度方面、思想文化方面得到转变。对于中国的社会而言，转型是一个特别艰难其复杂的阶段。转型中的中国社会呈现出以下特点：社会结构改变、利益格局重组、社会冲突加剧、社会变化多端、主体意识凸现、社会日趋多样。正值社会转型期的中国同时也给大学生就业带来了一系列的问题和挑战，其中最为突出的就是高校毕业生数量大幅增加，但就业率增长缓慢。自2001年起，高校扩招政策实施后的毕业生陆续走出校园，高校毕业生人数呈只增不减的态势，尤其是从2003年开始大幅增加，较上一年增加67万人，增长率高达46.2%。从2001——2009年平均每年增长62.125万人，平均增长率为23.8%，2009年起毕业生增速逐渐放缓，到2015年平均增长23万人，平均增长率为3.45%。尽管近年来毕业生增长速度没有之前迅速，但仍在2014年首次突破700万，2016年更是迎来了史上最高毕业生数765万人。
随着毕业生人数的大幅增加，就业问题也越来越严重，就业压力急剧升温。应届毕业生已经是一个庞大的群体，加之往届未就业的毕业生，就业的竞争力也是呈不断攀升的局面，这一系列的问题叠加导致就业问题更是雪上加霜。从近几年就业数据来看，大学生毕业半年后就业的平均增长率仅为0.27%，这显然与毕业生平均增长率3.45%十分矛盾。
在就业压力如此之大的情况下，政府在促进大学生就业方面做得努力是有目共睹的，尤其是最近几年随着大学生数量持续增长，就业压力不断加大，政府先后出台一系列行政法规、政策及措施等想法设法促进大学生就业。虽然政府已经对促进大学生就业履行了一定的职责，但就业增长率偏低仅为0.27%，远远满足不了就业需求，可见政府在履行职责方面仍存在不足之处，有待提高。
政府促进大学生就业的政府职能存在“缺位”、“越位”和“不到位”的情况。“缺位”具体表现在政府监管存在缺失。在社会转型期间，各种社会矛盾突出，需要政府有力的监管尤其是在解决就业问题中，政府所扮演的角色类似一位“大家长”，应该时刻对就业中各个主体进行监管，对就业政策的落实情况进行监督，这样才能保证就业环节的依法、有序、健康发展，可政府往往没有顾及到监管责任的发挥。
“越位”具体表现在一些地方政府在促进大学生就业的过程中存在职责“越位”的情况，职责界定不清，无限扩大自己的权力，面面都要抓，却面面都没抓好。政府在促进大学生就业的问题上是主导、主抓，政府提出一定的政策、决议、方法由各个责任主体去完成，最后再反馈给政府，而不是政府亲自去处理一些具体事宜，因为政府的人力、物力和精力是有限的。政府的“越位”行为主要存在于上级政府对下级政府、政府对高校以及政府对就业市场。政府往往在管理上容易“越位”，管的过严或管的过多，导致缺乏自主性，竞争性，创新性，给工作带来负面影响。
“不到位”则是指政府政策的落实与宣传不到位。当前，政府为促进就业出台了各项政策，例如：鼓励企业特别是中小企业吸纳高校毕业生就业的政策、鼓励引导高校毕业生面向城乡基层、中西部地区以及民族地区等。这些政策制定的出发点是极好的，针对各种情况各类大学毕业生做出了不同的考量。但政府的职责不仅是要制定出切实可行的政策，而且更需将政策贯彻执行，真正把政策落到实处。根据现在的就业形势表明就业政策的落实情况还有待进一步的提高，政策的初衷与落实存在不同程度上的差距。政策落实不到位与政策宣传不到位有一定的联系，政策的宣传力度关系到政策的落实程度。虽然政策制定部门对政策进行了宣传，但政策的执行过程和程序上往往涉及到一些其他相关部门，然而各部门没有形成合力对政策进行全面系统的宣传，导致政策受益人对政策的了解不够全面，影响政策的落实。
三、新常态语境下制定大学生就业政策的政府职能完善
随着中国经济进入新常态后，适应新常态、把握新常态、引领新常态就要作为贯穿发展全局和全过程的大逻辑，那么大学生就业也就必然要符合新常态的要求，政府促进就业的职能也势必要适应新常态的要求。我国已基本确定了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的基本方针，政府促进大学生就业的首要职责就是提供政策上的支持，政策支持是促进大学生就业的基础。近年来政府出台的政策大多是以教育行政部门和国务院办公厅名义下发的关于做好毕业生工作的通知，一方面反映出政府非常重视大学生就业，另一方面也反映出政府的政策具有临时性和应急性的特征，没有形成系统的政策支持体系，缺乏政策的细化和分类。应将各项政策归类出台，形成长久的政策规划，避免政策的短视性，提高政策的可操作性。
完善引导性政策的出台，引导大学生就业方向。引导性政策即政府通过宣传教育、优惠导向为手段，以增设基层服务岗位为基础，引导毕业生面向城乡基层、中西部以及民族地区、贫困和艰苦边远地区就业。引导性政策对于大学生的就业去向选择影响逐步扩大，目前大学生就业去向的选择上暴露出诸多问题例如：盲目扎堆大城市、一味的青睐有编制的单位、期待高薪资等。自从政府出台有关引导毕业生就业去向的政策后，取得一定的效果，部分大学生响应政策的号召暂时解决了就业压力，没有从根本上解决就业问题。
基于上述情况的考虑，完善引导性就业政策迫在眉睫。引导性就业政策可以在现有的基础上更多的着眼于大学生的留任问题和待遇问题。制定一些列全面的留任评定体系可以包括：工作能力、工作成绩、工作态度、工作创新、思想品德等指标，通过对参加服务的大学生进行全方位的考量，使服务期满有意愿留任的大学生有机会继续留任，将留任形成公开化、制度化、公平化的体系，最终形成政策加以颁布。在一定程度上加大在政策引导地区就业的大学生的工资及福利待遇问题，缩小在这些地区就业的大学生与在条件相对良好地区就业的大学生之间的差距，提供无差别的自身发展支持，吸引更多的大学生到政策引导地区就业，从长期性和根本上解决大学生的就业问题。
完善保障性政策的执行，保障大学生就业权益。保障性政策在毕业生就业的过程中体现的作用十分突出，所谓保障性政策即指那些以政府强制力为后盾的，以保障大学生就业权益和解决大学生就业过程中出现的问题为目标的政策。保障大学生就业权益首先要根据已颁布的劳动就业法律制定政策保障法律的落实，纵观各项关于劳动就业的法律，没有一部完全针对大学生就业的法律，这就要求政府要通过完善政策来保障大学生的就业权益，并且积极推动关于大学生就业法律的出台，使得当大学生就业权益受到侵害是有法可依。其次，政府通过完善保障性政策对用人单位经行约束，规范用人单位的行为，明确损害大学生就业权益行为应承担的责任。再次，应当规范失业保险和失业登记制度。在失业保险和失业登记制度的实施过程中出现了一些不规范行为，例如失业保险金领取不规范存在领取困难、冒名领取以及进行失业登记的意识差等问题。政府应通过出台配套政策加强对失业保险和失业登记制度的宣传及落实，制定详细的实施细则，进一步规范失业保险制度和失业登记制度。
完善激励性政策和扶持性政策的落实，为大学生就业提供帮助和支持。激励性政策主要是面向企业的居多，国家通过政策激励企业特别是中小企业吸纳高校毕业生，并给予企业一定的财政或政策支持。例如：对于招收高校毕业生达到一定合理数值的企业可以在与其他企业同等的条件下，优先享受国家财政的支持，对于解决高校毕业生有突出贡献的企业，可以享受比原来更高额度的贷款，并且享受财政贴息优惠。扶持性政策主要针对大学毕业生，政府通过扶持毕业生自主创业、灵活就业以及为大学毕业生提供就业见习、职业培训的方面的优惠来扶持大学生就业。
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