浅论乡镇行政发展的路径选择——基于农村社会环境视角
论文关键词：社会环境；行政发展；乡镇政府
论文摘要：农村经济文 化状况、市场经济的发展、村民自治、县乡关系、城市化进程等因素所构成的农村社会环境，形成现实乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性 的作用。根据农村社会环境的客观要求，乡镇政府应长期存在并以供给公共产品为基本职能，合理设定政府规模，提高行政效益。
乡镇行政发展是一 个重大的理论与实践课题，长期以来一直为人们所关注。近几年来，理论界关于乡镇行政发展，进行了许多有益的探索，提出了不少有价值的观点。但是从乡镇行政 环境出发立论者较少，一定程度上影响了对实践的指导意义。行政环境是行政系统存在和发展的前提和基础，决定行政系统的性质和模式，而行政系统对行政环境具 有反作用，二者之间应当经常保持大体的平衡。行政系统必须不断进行调整、改革、创新和完善，也即通过行政发展，以达到与行政环境的协调。行政环境引起行政 发展，决定行政发展的目标、途径等等。行政环境包括制约或影响行政系统的各种条件和因素，其中无论是社会因素，还是自然因素都影响着行政系统，但直接制约行政系统的主要是生产力和经济结构等社会环境。乡镇行政发展是复杂、宏大的系统工程，有着复杂的内因和外部背景。农村社会环境，对乡镇行政发展的方向、内容和目标有着决定性的作用。
一、农村社会环境的基本特点
1978年改革开放以来，农村行政环境发生了深刻变化，2000年开始的农村税费改革，又使乡镇行政环境出现了新的特点。影响乡镇行政系统的环境因素广 泛而复杂，相对而言，形成现在乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性作用的因素，主要有农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治的 实践、县乡关系、城市化进程等。同时，也不能忽视农村自然环境的特点。
1．农村经济文化有了巨大发展，但总体上比较落后，而且呈不平衡性。
改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。短短20多年时间，国内生产总值由1918年的3624．1亿元(本文国内生产总值、人均收入、人口 数据，未说明的，均来自国家统计局有关统计公报、统计年鉴)，增加到2004年的136515亿元，增幅达到30多倍。农村经济文化有了巨大的发展，农村 面貌出现了极大的变化。粮食产量、农村二、三产业、农村社会总产值连上台阶。农村居民人均纯收入从1978年的133．57元，增加到2004年的 2936元。九年义务教育基本普及，广播电视覆盖率逐年扩大。 但是，农村经济文化总体比较落后，发展不平衡问题突出。城乡之间、东部与中西部之间、城市周边与边远地区之间差距悬殊。农村税费改革大大减轻了农民负担， 但农民收入仍然相对较低。2004年城镇居民人均可支配收入9422元，相当于农村居民人均纯收入2936元的3．2l倍。如果考虑城市居民的福利、保 障、补贴等因素，城乡居民收入水平差距更大。按年人均纯收入低于668元的标准，2004年末农村绝对贫困人口为2610万人。与农民收入增长相比，道 路、水利、卫生等农村基础设施更是滞后。给笔者印象很深的是，春节在关中某县农村看到，人们开着汽车、骑着摩托车在坎坷不平、尘土飞扬的乡村土路上行驶。 城市的高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、261．55倍、323倍。
2．农村经济改革稳步推进，同时遇到一些问题。
家庭联产承包责任制开启了农村经济改革的步伐。家庭联产承包责任制，使农民获得了土地的使用权与经营权，成为独立的商品生产者可以自由参与市场竞争、选择职业。如今，大部分农民除了从事传统农业外，还从事各种副业，如运输、修理、餐饮、服务等行业。随着党的政策和国家法律对 个体经济、私营经济的地位和作用的肯定和保护。个体经济、私营经济、混合所有制经济等各种非传统公有制经济发展迅速，它们在农村所有制结构中比重不断上 升。农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，进一步明晰了政府与农民的经济关系。已经形成了经济成分和分配方式、经营方式多元化，资源配置市场化的 特征。但是，农村市场经济发展遇到不少困难。不少乡镇政府使用行政指令手段干预农民的经营活动。农村市场环境不尽人意，既有生产假冒伪劣产品现象，又存在 假冒伪劣商品畅通销售，坑农害农情况。农民渴望的科技教育、技术培训、市场服务等少有人问津。
3．村民自治取得了显著成效，但存在不少问题。
1988年《村民委员会组织法》(试行)、1998年《村民委员会组织法》先后施行以后，农民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，依法管理农 村公共事务。村民自治对促进社会稳定、经济发展发挥了重要作用，但作为一种新生事物，遇到一些不容忽视的问题。第一，乡村关系普遍存在错位现象。如乡镇政 府违法调整村委会成员，给村委会下达指令性任务。村委会充当着政府派出机构角色，难以避免地将更多精力用于为上级政府工作服务。第二，村民委员会和村党支 部两个权力中心，分工不明，容易滋生事端，引起内
耗。第三，由于多种原因，有些地方宗族家族势力影响和干扰村民自治，一些地方出现恶势力控制村 治。第四，某些地方，村组干部打着民意旗号，抵制上级政府。另一方面，又利用村民自治制度的不完善，违背民意。导致村民无法约束村组干部，政府难以控制村 干部，使村组干部胡作非为无法避免和消除。
4．县乡职责和权限划分不尽完善，县乡体制有待改进。
不少学者认为我国各级政府之 间存在“压力型体制”，通过层层政府传递压力，处于整个国家行政系统末端的乡镇政府成了最终的承受者。县级政府将经济增长、社会事业、计划生育、社会治安 和税费征缴等任务，分解下达给乡镇政府，依据乡镇政府完成任务的情况，进行考评和奖惩。同时。县级政府不少职能部门在乡镇设立分支机构，这些分支机构大都 属于权力重要、有利可图的领域，如财政、工商、税务、公安、土地等。县乡“压力型体制”一定程度上造成了县乡镇政府职能交叉、权责不清和利益矛盾。一方面 乡镇政府承受着来自上级行政机关的巨大压力，完全听命于上级政府，丧失了应有的独立性和自主性，变成了单纯完成上级任务的工作机器。另一方面形成乡镇政府 责任重大而职权、机构残缺的局面，难以有效管理区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。正在进行的农村税费改革很大程度上堵塞了乡镇政府对农民摊派和收费的渠道，但是县级部门分支机构到农村罚款和收费的现象依然存在。
5．城市化速度很高，但进程仍艰巨而漫长。
改革开放以后，随着农村劳动生产率的提高，大量农村劳动力向非农产业转移。1984年以后。城市经济体制改革拉开序幕，城市的发展增添了活力，工业化 水平与城市化水平迅速提高。1978年到2004年，城镇人1：3由17245万人增加到54283万人，城市化率由17．92％提高到41．8％。在短 短的26年问，城市化率提高23．88个百分点。但是，我国城市化进程将是十分艰巨而漫长的过程，大部分农民仍将长期滞留在幅源辽阔、地域差异明显的农村 地区。一个被一些学者忽视的简单而重要的问题是，城市化水平有了极大提高，但是农村人121绝对数量并未同幅度减少。1978年农村人121为79014 万，在1990年城市化率提高为26．41％时，农村人121达84142万，比1978年还多5128万。2004年，农村人121仍达75705万， 如果考虑到上亿被统计为城镇人121的农村户籍人121中的绝大多数，目前还难以算作真正的城镇人121(比如他们仅仅面对近几年来涨势如洪的城市房价， 也只能慕城兴叹了)。据此计算，农村人121至少超过8．5亿。即使我国今后城市化率不断提高，农村人口数量也会长期维持在高位。
考察乡镇环境不能忽视乡村的主体——农民的状况。随着经济改革的进行、村民自治的推行、经济文化环境的改善(如广播电视对农民的法制政策、现代文 明意识的形成、普及起到了不可估量的作用)农民素质不断提高。特别要看到，农民主体意识明显增强。一些年来，农民权益被忽视、被侵犯的现象比比皆是。税费 改革后，农民税费负担显著下降，但是在子女教育、医疗等方面的支出居高不下。许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。农民的不满甚至反抗情绪上 涨，已影响到基层政府的治理效能和合法性。从另一个角度看，农民的不满甚至反抗证明了农民主体意识大大增强了，政府必须正视农民主体性，保障农民合法权 益。
二、乡镇行政发展的路径
农村经济基础、农民与国家的关系发生了巨大变化，但是行政系统的反应滞后。乡镇行政系统(乡镇行 政系统或乡镇政府是指农村地区的现存政府或改革以后的行政管理系统，本文使用这些概念并不意味主张乡镇政府保持现状，改革后也许会有新的称谓)与环境之间 的矛盾极其尖锐。对此，很多学者有客观详尽的论述，不再赘述。人们一致的看法是，行政环境尤其是农村社会环境的新情况，强烈地呼唤着乡镇行政发展。虽然设 计一个全面的乡镇行政发展的模式令人“过瘾”，但是考虑到乡镇行政发展受到多种复杂因素影响，那样做却失之轻率。这里主要就农村社会环境制约下的乡镇行政 发展路径方面的几个迫切需要解决的问题进行探讨。设计乡镇行政发展的路径，要以现实农村的状况为基础，着眼于解决当前农村存在着的问题，而且适应农村未来 发展趋势。
1． 适应农村发展需要，建设相对独立的、完整的乡镇政府。
乡镇政府根本出路何在?不少论者主张或完全废除，或 改为上级政府的派出机构，或实行自治，或乡镇分治，这些主张的重要论据是乡镇政府缺乏相应的财政基础，或以为农村人121将随着城市化而减少。通过对农村 环境的考察，这些观点是值得商榷的。第一，城市化进程的艰巨而漫长，加之人121自然增长，使得农村人121将长期居于高位，农村人121的减少将非常缓 慢。农村作为人们生产和生活的空间的属性不可能在短期内改变。以城市化将使农民减少或消失作为理由，认为农村不需要政府或不需要完整政府的结论是缺乏客观 依据的。第二，七、八亿农民(或由于城市化数量不断减少的农民)对公共产品有着迫切的需要。公共产品不可能由私人
部门提供，这样看来，以减轻农 民负担为理由提出取消乡镇政府等主张，其实是有意或无意地歧视农民，以为农民不需要和城市居民一样享受政府供给的公共产品，或应该由农民自己承担公共产品 的供给责任。第三，人121众多的农村地区有很多问题需要解决，诸如市场经济环境的管理，社会秩序的维护，国家大政方针政策的落实，国家与农民关系的缓 解、调节等等。村民自治的能力是有限的，而且其本身也在不断完善之中。目前，依靠村民自治或扩大为乡镇自治，很难承担农村发展的重任，反而可能增加治理成 本，出现新的混乱。乡镇分治或设置派出机构不见得能消除乡镇政府的弊端，而且会降低管理效率。从财政角度看，乡镇政府之存、废、改，不应限于考察乡镇政府 本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。据财政部报告，2004年全国财政收 入达到26396．47亿元，国家财力足以维持包括乡镇政府在内的必须的整个国家行政系统的运转。现代公共财政体制下。大多数乡镇政府相当一部分财政收入 应来自于上级政府的转移支付，转移支付资金以确保基本公共产品的(按照国家财力规模确定的标准)供给为限。
农村客观环境要求农村必须存在具有能力的管理系统。广泛而不是局部、复杂而不是单一的农村公共问题的解决，需要农村地区具有完整的政府。据《中国民政事业发展报 告(2004-2005))，2004年底，全国有县级政府2862个，村民委员会64．4万个，如果县级政府直接管理行政村，不计城市居民委员会，那么 平均每个县级政府管理的村民委员会就达225个。如果县级政府直接管理行政村，必然导致管理幅度过大，而可能出现管理失控、服务空缺的情况。前述几种方式 又难以符合农村实际，因此完整的乡镇政府长期存在，也就成为应有结论。事实上，乡镇政府的残缺性是造成农村许多问题的重要原因。通过改革，改变“压力型体 制”缺陷，使乡镇政府取得相对独立的地位，成为职责权统一的主体，是乡镇改革的合理选择。在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，农村的发展 必须由乡镇政府来推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。
2．转变行政职能，把为本地区居民提供公共产品作为乡镇政府的基本职能。
正确界定乡镇政府职能．是乡镇行政发展的关键。从农村现实看，乡镇政府要重新赢得农民的信任．提高合法性，必须尊重农民的主体地位，转变行政职能和管理 方式。笔者在调查中感到很多农民对基层政府和干部不满，这种不满最强烈的说法莫过于乡镇政府和基层干部“无用而有害”。其实农民最无奈，他们的真正意愿不 是不要政府，而是不想要不为农民服务，甚至坑农害农的政府。农民真正需要为农民服务，能够解决农村问题的政府。界定乡镇政府职能，以合理划分各级政府的事 权和财权为前提，以农村社会环境的需要为主要依据。划分各级政府的事权和财政支出责任，要遵循(在转移支付之后)事权和财权、财政支出责任与财政收入功能 相统一原则，可以不拘泥于政府本级征收的收入的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为 例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看， 发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。中央财政和上级财政应当通过转移支付保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品。而乡镇政府应 该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。乡镇政府的基本职能应该是为本地区居民提供公共产品，承担起乡村发展规划、农村公共基础设施和农业 生产基础设施建设、生态环境保护等任务，满足农村地区义务教育、技术培训、社会保障、卫生防疫、抗灾救灾、扶贫救困等需要。维护农村地区公共安全、市场环 境和社会秩序。
3．撤并乡镇，适当扩大乡镇政府管理幅度。
农村现实决定了扩大乡镇政府管理幅度是可能的。随着农村经济、交通、 通讯的发展，乡镇政府管理幅度可以适当扩大，乡镇政府在其可能管理的最大区域和人口范围以内设立。乡镇政府在尊重村民自治，对村民委员会的工作给予指导、 支持和帮助的前提下，可以(通过委托、台同等形式)依靠村民委员会管理辖区的某些公共事务。这样，确定乡镇政府的管理幅度，不妨以村民委员会数量为依据。 从一些地方实践看，通过搬迁、并村，可以减少村庄数量。乡镇政府管辖地域和人口会随着辖区的村民委员会数量的增加而更大幅度地增加。从扩大乡镇政府管理幅 度角度而言，实践中所进行的撤并乡镇的路径无疑是正确的。
如果乡镇政府管理幅度增加，县级政府管理幅度(乡镇数量)将会减少，而且造成现在 乡镇政府问题的根子很大程度上在县级政府，那么县级政府的改革不可避免。或取消县级政府，或合并县市而直辖于省级政府未尝不可(改革后的县也可以使用其它 名称)，这样，我国行政层级在省与乡镇之间将会减少
一级，行政效率将会提高。如同农村家庭联产承包责任制开启改革开放时代一样，科学的乡镇改革或许会为我国整个行政系统的改革创出一条新路。
4．合理设定乡镇政府规模，提高行政效益。
一般而言，政府规模取决于政府职能、财政收入、行政成本等因素。不能简单地认为乡镇政府规模越小或越大越好，而是要适应农村环境，高效率地促进农村发 展，满足农民需要。在国家总财力所允许的整个国家行政系统的框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府最低 规模按照提供基本公共产品(这部分公共产品的内容和数量、质量随着经济发展的水平而调整)必须的工作人员和机构数量确定。最大规模要考虑财政供养能力，经 济发展状况和公共事务的复杂程度等因素。如果乡镇政府管理幅度扩大，那么把乡镇政府建设为完整的政府，使得其规模相对扩大(一个完整的乡镇政府比以前几个 残缺的乡镇政府加县级部门的分支机构的规模可能会小许多)，但是通过“规模效益”，行政成本会相对减少，机构专业化、功能化和人员的专业化程度会提高，行 政产品会增加，有利于提高行政效益。
乡镇政府规模应当具有动态性，这里有三个因素需要考虑，一是随着城市化进程，农村人口减少，乡镇政府规 模会变得过大；二是辖区农村社区实现城市化，成为城市社区；三是随着经济发展，财力增加，对公共产品需求必然增加，需要的政府规模也会相应扩大。前者可以 通过进一步扩大管理幅度，富余政府人员转移到城市政府解决；出现第二种情况，可以把乡镇政府转变为城市型政府。后者可以抵消由于人口减少而带来的政府规模 过大问题。
从根本上来说，构建科学的乡镇权力运行机制，建立健全人民群众监督政府和政府向人民群众负责的有效机制，是乡镇改革的必然趋势。 乡镇政府的问题，也不可能仅仅通过乡镇政府自身改革而彻底解决。形成高效、统一、效能、精简，造福农民，适应国民经济和社会发展的农村地区管理系统，有赖 于整个国家政府系统的改革，有赖于民主政治机制的完善，有赖于歧视农村的制度因素的消除。
论文摘要：农村经济文 化状况、市场经济的发展、村民自治、县乡关系、城市化进程等因素所构成的农村社会环境，形成现实乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性 的作用。根据农村社会环境的客观要求，乡镇政府应长期存在并以供给公共产品为基本职能，合理设定政府规模，提高行政效益。
乡镇行政发展是一 个重大的理论与实践课题，长期以来一直为人们所关注。近几年来，理论界关于乡镇行政发展，进行了许多有益的探索，提出了不少有价值的观点。但是从乡镇行政 环境出发立论者较少，一定程度上影响了对实践的指导意义。行政环境是行政系统存在和发展的前提和基础，决定行政系统的性质和模式，而行政系统对行政环境具 有反作用，二者之间应当经常保持大体的平衡。行政系统必须不断进行调整、改革、创新和完善，也即通过行政发展，以达到与行政环境的协调。行政环境引起行政 发展，决定行政发展的目标、途径等等。行政环境包括制约或影响行政系统的各种条件和因素，其中无论是社会因素，还是自然因素都影响着行政系统，但直接制约行政系统的主要是生产力和经济结构等社会环境。乡镇行政发展是复杂、宏大的系统工程，有着复杂的内因和外部背景。农村社会环境，对乡镇行政发展的方向、内容和目标有着决定性的作用。
一、农村社会环境的基本特点
1978年改革开放以来，农村行政环境发生了深刻变化，2000年开始的农村税费改革，又使乡镇行政环境出现了新的特点。影响乡镇行政系统的环境因素广 泛而复杂，相对而言，形成现在乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性作用的因素，主要有农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治的 实践、县乡关系、城市化进程等。同时，也不能忽视农村自然环境的特点。
1．农村经济文化有了巨大发展，但总体上比较落后，而且呈不平衡性。
改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。短短20多年时间，国内生产总值由1918年的3624．1亿元(本文国内生产总值、人均收入、人口 数据，未说明的，均来自国家统计局有关统计公报、统计年鉴)，增加到2004年的136515亿元，增幅达到30多倍。农村经济文化有了巨大的发展，农村 面貌出现了极大的变化。粮食产量、农村二、三产业、农村社会总产值连上台阶。农村居民人均纯收入从1978年的133．57元，增加到2004年的 2936元。九年义务教育基本普及，广播电视覆盖率逐年扩大。 但是，农村经济文化总体比较落后，发展不平衡问题突出。城乡之间、东部与中西部之间、城市周边与边远地区之间差距悬殊。农村税费改革大大减轻了农民负担， 但农民收入仍然相对较低。2004年城镇居民人均可支配收入9422元，相当于农村居民人均纯收入2936元的3．2l倍。如果考虑城市居民的福利、保 障、补贴等因素，城乡居民收入水平差距更大。按年人均纯收入低于668元的标准，2004年末农村绝对贫困人口为2610万人。与农民收入增长相比，道 路、水利、卫生等农村基础设施更是滞后。给笔者印象很深的是，春节在关中某县农村看到，人们开着汽车、骑着摩托车在坎坷不平、尘土飞扬的乡村土路上行驶。 城市的高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、261．55倍、323倍。
2．农村经济改革稳步推进，同时遇到一些问题。
家庭联产承包责任制开启了农村经济改革的步伐。家庭联产承包责任制，使农民获得了土地的使用权与经营权，成为独立的商品生产者可以自由参与市场竞争、选择职业。如今，大部分农民除了从事传统农业外，还从事各种副业，如运输、修理、餐饮、服务等行业。随着党的政策和国家法律对 个体经济、私营经济的地位和作用的肯定和保护。个体经济、私营经济、混合所有制经济等各种非传统公有制经济发展迅速，它们在农村所有制结构中比重不断上 升。农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，进一步明晰了政府与农民的经济关系。已经形成了经济成分和分配方式、经营方式多元化，资源配置市场化的 特征。但是，农村市场经济发展遇到不少困难。不少乡镇政府使用行政指令手段干预农民的经营活动。农村市场环境不尽人意，既有生产假冒伪劣产品现象，又存在 假冒伪劣商品畅通销售，坑农害农情况。农民渴望的科技教育、技术培训、市场服务等少有人问津。
3．村民自治取得了显著成效，但存在不少问题。
1988年《村民委员会组织法》(试行)、1998年《村民委员会组织法》先后施行以后，农民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，依法管理农 村公共事务。村民自治对促进社会稳定、经济发展发挥了重要作用，但作为一种新生事物，遇到一些不容忽视的问题。第一，乡村关系普遍存在错位现象。如乡镇政 府违法调整村委会成员，给村委会下达指令性任务。村委会充当着政府派出机构角色，难以避免地将更多精力用于为上级政府工作服务。第二，村民委员会和村党支 部两个权力中心，分工不明，容易滋生事端，引起内
耗。第三，由于多种原因，有些地方宗族家族势力影响和干扰村民自治，一些地方出现恶势力控制村 治。第四，某些地方，村组干部打着民意旗号，抵制上级政府。另一方面，又利用村民自治制度的不完善，违背民意。导致村民无法约束村组干部，政府难以控制村 干部，使村组干部胡作非为无法避免和消除。
4．县乡职责和权限划分不尽完善，县乡体制有待改进。
不少学者认为我国各级政府之 间存在“压力型体制”，通过层层政府传递压力，处于整个国家行政系统末端的乡镇政府成了最终的承受者。县级政府将经济增长、社会事业、计划生育、社会治安 和税费征缴等任务，分解下达给乡镇政府，依据乡镇政府完成任务的情况，进行考评和奖惩。同时。县级政府不少职能部门在乡镇设立分支机构，这些分支机构大都 属于权力重要、有利可图的领域，如财政、工商、税务、公安、土地等。县乡“压力型体制”一定程度上造成了县乡镇政府职能交叉、权责不清和利益矛盾。一方面 乡镇政府承受着来自上级行政机关的巨大压力，完全听命于上级政府，丧失了应有的独立性和自主性，变成了单纯完成上级任务的工作机器。另一方面形成乡镇政府 责任重大而职权、机构残缺的局面，难以有效管理区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。正在进行的农村税费改革很大程度上堵塞了乡镇政府对农民摊派和收费的渠道，但是县级部门分支机构到农村罚款和收费的现象依然存在。
5．城市化速度很高，但进程仍艰巨而漫长。
改革开放以后，随着农村劳动生产率的提高，大量农村劳动力向非农产业转移。1984年以后。城市经济体制改革拉开序幕，城市的发展增添了活力，工业化 水平与城市化水平迅速提高。1978年到2004年，城镇人1：3由17245万人增加到54283万人，城市化率由17．92％提高到41．8％。在短 短的26年问，城市化率提高23．88个百分点。但是，我国城市化进程将是十分艰巨而漫长的过程，大部分农民仍将长期滞留在幅源辽阔、地域差异明显的农村 地区。一个被一些学者忽视的简单而重要的问题是，城市化水平有了极大提高，但是农村人121绝对数量并未同幅度减少。1978年农村人121为79014 万，在1990年城市化率提高为26．41％时，农村人121达84142万，比1978年还多5128万。2004年，农村人121仍达75705万， 如果考虑到上亿被统计为城镇人121的农村户籍人121中的绝大多数，目前还难以算作真正的城镇人121(比如他们仅仅面对近几年来涨势如洪的城市房价， 也只能慕城兴叹了)。据此计算，农村人121至少超过8．5亿。即使我国今后城市化率不断提高，农村人口数量也会长期维持在高位。
考察乡镇环境不能忽视乡村的主体——农民的状况。随着经济改革的进行、村民自治的推行、经济文化环境的改善(如广播电视对农民的法制政策、现代文 明意识的形成、普及起到了不可估量的作用)农民素质不断提高。特别要看到，农民主体意识明显增强。一些年来，农民权益被忽视、被侵犯的现象比比皆是。税费 改革后，农民税费负担显著下降，但是在子女教育、医疗等方面的支出居高不下。许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。农民的不满甚至反抗情绪上 涨，已影响到基层政府的治理效能和合法性。从另一个角度看，农民的不满甚至反抗证明了农民主体意识大大增强了，政府必须正视农民主体性，保障农民合法权 益。
二、乡镇行政发展的路径
农村经济基础、农民与国家的关系发生了巨大变化，但是行政系统的反应滞后。乡镇行政系统(乡镇行 政系统或乡镇政府是指农村地区的现存政府或改革以后的行政管理系统，本文使用这些概念并不意味主张乡镇政府保持现状，改革后也许会有新的称谓)与环境之间 的矛盾极其尖锐。对此，很多学者有客观详尽的论述，不再赘述。人们一致的看法是，行政环境尤其是农村社会环境的新情况，强烈地呼唤着乡镇行政发展。虽然设 计一个全面的乡镇行政发展的模式令人“过瘾”，但是考虑到乡镇行政发展受到多种复杂因素影响，那样做却失之轻率。这里主要就农村社会环境制约下的乡镇行政 发展路径方面的几个迫切需要解决的问题进行探讨。设计乡镇行政发展的路径，要以现实农村的状况为基础，着眼于解决当前农村存在着的问题，而且适应农村未来 发展趋势。
1． 适应农村发展需要，建设相对独立的、完整的乡镇政府。
乡镇政府根本出路何在?不少论者主张或完全废除，或 改为上级政府的派出机构，或实行自治，或乡镇分治，这些主张的重要论据是乡镇政府缺乏相应的财政基础，或以为农村人121将随着城市化而减少。通过对农村 环境的考察，这些观点是值得商榷的。第一，城市化进程的艰巨而漫长，加之人121自然增长，使得农村人121将长期居于高位，农村人121的减少将非常缓 慢。农村作为人们生产和生活的空间的属性不可能在短期内改变。以城市化将使农民减少或消失作为理由，认为农村不需要政府或不需要完整政府的结论是缺乏客观 依据的。第二，七、八亿农民(或由于城市化数量不断减少的农民)对公共产品有着迫切的需要。公共产品不可能由私人
部门提供，这样看来，以减轻农 民负担为理由提出取消乡镇政府等主张，其实是有意或无意地歧视农民，以为农民不需要和城市居民一样享受政府供给的公共产品，或应该由农民自己承担公共产品 的供给责任。第三，人121众多的农村地区有很多问题需要解决，诸如市场经济环境的管理，社会秩序的维护，国家大政方针政策的落实，国家与农民关系的缓 解、调节等等。村民自治的能力是有限的，而且其本身也在不断完善之中。目前，依靠村民自治或扩大为乡镇自治，很难承担农村发展的重任，反而可能增加治理成 本，出现新的混乱。乡镇分治或设置派出机构不见得能消除乡镇政府的弊端，而且会降低管理效率。从财政角度看，乡镇政府之存、废、改，不应限于考察乡镇政府 本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。据财政部报告，2004年全国财政收 入达到26396．47亿元，国家财力足以维持包括乡镇政府在内的必须的整个国家行政系统的运转。现代公共财政体制下。大多数乡镇政府相当一部分财政收入 应来自于上级政府的转移支付，转移支付资金以确保基本公共产品的(按照国家财力规模确定的标准)供给为限。
农村客观环境要求农村必须存在具有能力的管理系统。广泛而不是局部、复杂而不是单一的农村公共问题的解决，需要农村地区具有完整的政府。据《中国民政事业发展报 告(2004-2005))，2004年底，全国有县级政府2862个，村民委员会64．4万个，如果县级政府直接管理行政村，不计城市居民委员会，那么 平均每个县级政府管理的村民委员会就达225个。如果县级政府直接管理行政村，必然导致管理幅度过大，而可能出现管理失控、服务空缺的情况。前述几种方式 又难以符合农村实际，因此完整的乡镇政府长期存在，也就成为应有结论。事实上，乡镇政府的残缺性是造成农村许多问题的重要原因。通过改革，改变“压力型体 制”缺陷，使乡镇政府取得相对独立的地位，成为职责权统一的主体，是乡镇改革的合理选择。在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，农村的发展 必须由乡镇政府来推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。
2．转变行政职能，把为本地区居民提供公共产品作为乡镇政府的基本职能。
正确界定乡镇政府职能．是乡镇行政发展的关键。从农村现实看，乡镇政府要重新赢得农民的信任．提高合法性，必须尊重农民的主体地位，转变行政职能和管理 方式。笔者在调查中感到很多农民对基层政府和干部不满，这种不满最强烈的说法莫过于乡镇政府和基层干部“无用而有害”。其实农民最无奈，他们的真正意愿不 是不要政府，而是不想要不为农民服务，甚至坑农害农的政府。农民真正需要为农民服务，能够解决农村问题的政府。界定乡镇政府职能，以合理划分各级政府的事 权和财权为前提，以农村社会环境的需要为主要依据。划分各级政府的事权和财政支出责任，要遵循(在转移支付之后)事权和财权、财政支出责任与财政收入功能 相统一原则，可以不拘泥于政府本级征收的收入的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为 例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看， 发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。中央财政和上级财政应当通过转移支付保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品。而乡镇政府应 该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。乡镇政府的基本职能应该是为本地区居民提供公共产品，承担起乡村发展规划、农村公共基础设施和农业 生产基础设施建设、生态环境保护等任务，满足农村地区义务教育、技术培训、社会保障、卫生防疫、抗灾救灾、扶贫救困等需要。维护农村地区公共安全、市场环 境和社会秩序。
3．撤并乡镇，适当扩大乡镇政府管理幅度。
农村现实决定了扩大乡镇政府管理幅度是可能的。随着农村经济、交通、 通讯的发展，乡镇政府管理幅度可以适当扩大，乡镇政府在其可能管理的最大区域和人口范围以内设立。乡镇政府在尊重村民自治，对村民委员会的工作给予指导、 支持和帮助的前提下，可以(通过委托、台同等形式)依靠村民委员会管理辖区的某些公共事务。这样，确定乡镇政府的管理幅度，不妨以村民委员会数量为依据。 从一些地方实践看，通过搬迁、并村，可以减少村庄数量。乡镇政府管辖地域和人口会随着辖区的村民委员会数量的增加而更大幅度地增加。从扩大乡镇政府管理幅 度角度而言，实践中所进行的撤并乡镇的路径无疑是正确的。
如果乡镇政府管理幅度增加，县级政府管理幅度(乡镇数量)将会减少，而且造成现在 乡镇政府问题的根子很大程度上在县级政府，那么县级政府的改革不可避免。或取消县级政府，或合并县市而直辖于省级政府未尝不可(改革后的县也可以使用其它 名称)，这样，我国行政层级在省与乡镇之间将会减少
一级，行政效率将会提高。如同农村家庭联产承包责任制开启改革开放时代一样，科学的乡镇改革或许会为我国整个行政系统的改革创出一条新路。
4．合理设定乡镇政府规模，提高行政效益。
一般而言，政府规模取决于政府职能、财政收入、行政成本等因素。不能简单地认为乡镇政府规模越小或越大越好，而是要适应农村环境，高效率地促进农村发 展，满足农民需要。在国家总财力所允许的整个国家行政系统的框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府最低 规模按照提供基本公共产品(这部分公共产品的内容和数量、质量随着经济发展的水平而调整)必须的工作人员和机构数量确定。最大规模要考虑财政供养能力，经 济发展状况和公共事务的复杂程度等因素。如果乡镇政府管理幅度扩大，那么把乡镇政府建设为完整的政府，使得其规模相对扩大(一个完整的乡镇政府比以前几个 残缺的乡镇政府加县级部门的分支机构的规模可能会小许多)，但是通过“规模效益”，行政成本会相对减少，机构专业化、功能化和人员的专业化程度会提高，行 政产品会增加，有利于提高行政效益。
乡镇政府规模应当具有动态性，这里有三个因素需要考虑，一是随着城市化进程，农村人口减少，乡镇政府规 模会变得过大；二是辖区农村社区实现城市化，成为城市社区；三是随着经济发展，财力增加，对公共产品需求必然增加，需要的政府规模也会相应扩大。前者可以 通过进一步扩大管理幅度，富余政府人员转移到城市政府解决；出现第二种情况，可以把乡镇政府转变为城市型政府。后者可以抵消由于人口减少而带来的政府规模 过大问题。
从根本上来说，构建科学的乡镇权力运行机制，建立健全人民群众监督政府和政府向人民群众负责的有效机制，是乡镇改革的必然趋势。 乡镇政府的问题，也不可能仅仅通过乡镇政府自身改革而彻底解决。形成高效、统一、效能、精简，造福农民，适应国民经济和社会发展的农村地区管理系统，有赖 于整个国家政府系统的改革，有赖于民主政治机制的完善，有赖于歧视农村的制度因素的消除。
