中国问题银行公共资金救助体系的法律构建（上）——以金融危机中美国的救助行为为鉴
关键词: 金融危机/美国/公共资金/中国模式
内容提要: 金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。
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一、问题的提出
公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。
美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and ConsumerProtection Act，以下简称《多德－弗兰克法案》）。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒”（Too Big to Fail），进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。
美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。
二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析快速发表论文
营业银行援助（Open Bank Assistance，OBA）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的《联邦存款保险法》要求FDIC提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）。
（一）金融危机中营业银行救助的实践
2007年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的7000亿美元的问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）
依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行13家，占已处置问题银行总数的4．5%，而13家被救助银行总资产却达3．2万亿美元，占已处置问题银行总资产的近85%。从被救助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗银行（墨西哥国家银行— 美国）、花旗银行南达科塔州分行及百货公司国民银行等5家机构均属花旗集团旗下；美国银行俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，由于2008年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于美国银行旗下。
依据数据分析，联邦存款保险公司在金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助次数少。金融危机中市场退出的问题银行有275家，而联邦存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅13家。相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从13家被救助银行的总资产占288家已处置问题银行总资产的近85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对13家被救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救助决定的时间来看，集中在2008年11月23日和2009年1月 16日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定救助美国银行的时间。
（二）营业银行救助中的“成本最小化”和“系统性风险例外”原则
金融危机中营业银行援助的使用之所以呈现上述特点，是因为美国联邦存款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化”（Least Cost Test，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外”（Systemic Risk Exception）原则。二原则在联邦存款保险公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。
美国联邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式皆为上述基本方式的衍生。[1]快速发表论文
购买与承接（Purchase and Assumption Transactions，P＆A）是将问题银行整体出售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产完好，得以继续营业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。[2]（P94）以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助购买与交易承接（Assisted Purchase and Assump-tion Transactions）方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款2项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并购，或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，存款保险公司以购买与承接（包括援助购买与交易承接）方式处置的问题银行258家，总资产5700亿美元，占已处置问题银行总资产的15%。
此外，成立“桥梁银行”（Bridge Bank亦称“过渡银行”）是与购买和承接方式密切相关的一种临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987年，美国国会批准了《银行平等竞争法》，授权联邦存款保险公司设立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国《联邦存款保险公司法》第11条n款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，债权人的利益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人提供日常业务。[3]（P168）在此次金融危机以前，联邦存款保险公司共使用过10次桥梁银行的权力，集中在1987年至 1994年间，共成立32家桥梁银行。此次金融危机中，截止到2010年8月1日，存款保险公司共使用桥梁银行权力1次，设立桥梁银行1家（注释 7：2009年12月18日，存款保险公司为处置独立银行家银行（Independent Bankers’Bank），设立独立银行家桥梁国民银行（Inde-pendent Bankers’Bridge Bank，N．A．）来接管独立银行家银行。）。
存款偿付（Deposit Pay off）是存款保险公司对问题银行进行破产清算的结果，由存款保险公司偿付破产银行存款人的保险存款。存款偿付一般在存款保险机构找不到合适收购者或援助购买与交易承接成本较高时采用。最终以存款偿付方式处置的银行一般是同业不太感兴趣的小型问题银行。存款偿付有两种方式：一是由存款保险公司直接偿付破产银行存款人的保险存款（Payoffs，PO）；二是由一家财务状况良好的机构作为存款保险公司的代理人偿付保险存款，即保险存款转让（Insured Deposit Transfers，IDT）。保险存款转让不仅能为存款保险公司节约大量人工成本，而且为代理银行将其服务介绍给潜在的新客户提供了良机。本次金融危机中，存款保险公司以存款偿付方式处置17家问题银行，总资产95亿美元，占已处置问题银行总资产的0．25%。
面对一家问题银行和多种处置方式，美国联邦存款保险公司选择处置方式的顺序为：第一，健康银行整体收购问题银行是最佳选择。若整体收购难以实现，存款保险公司可以通过各种法律允许的方式与收购者分担损失以促成收购交易。对较短时间内难以找到合适收购者的问题银行，存款保险公司可以考虑成立桥梁银行暂时接管问题银行。第二，若问题银行收购不能实现，存款保险公司会对问题银行破产清算，偿付存款人的保险存款。第三，若问题银行机构庞大，破产将会使存款保险公司难以偿付所有存款以及产生巨大的系统性风险（下文详述），存款保险公司将会依照法定程序对问题银行实施营业银行救助。快速发表论文
在进行上述处置程序的每一步，美国联邦存款保险公司必须遵循“成本最小化”原则，处置方式需要满足最低成本标准，该原则要求联邦存款保险公司处置问题银行的方式在所有方式中支付的成本最小。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项是最低成本要求的详细阐述，其中包括确定最低成本的方法、清算成本、只有为特定目的才可动用存款保险基金等内容。在具体操作上，以成立桥梁银行为例，联邦存款保险公司在设立桥梁银行之前，要预先进行成本分析，将桥梁银行处置方式预期所需成本与其他可能采取的处置方式所需成本进行对比。联邦存款保险公司估算成立桥梁银行的成本包括经营桥梁银行的费用、桥梁银行资产的市值及相对的吸引力以及预计最后出售经营权所得的收益等。联邦存款保险公司同时还要考虑大大萎缩的存款基础对于最后收取的保费以及对于桥梁银行作为一种节约成本的破产银行处置机制的可行性所产生的严重负面影响。
在此次金融危机中，联邦存款保险公司较少地使用营业银行救助，原因在于：营业银行救助必须满足最低成本标准，只有确信救助的成本最低才可进行。但事实上营业银行救助不太可能满足最低成本标准，因为购买与承接方式的处置成本绝大多数情况下远小于营业银行救助的成本。在营业银行救助未满足最低成本标准，而联邦存款保险公司仍需要救助问题银行时，该问题银行必须满足“系统性风险例外”原则。此次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助既是如此。系统性风险例外是“太大而不倒”理念的法律规范性表述，规定在美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项G中，它实际上是赋予存款保险公司在大型问题银行破产可能导致严重的系统性风险的情况下进行营业银行救助的自由裁量的权力，该权力的行使有严格的程序要求。《联邦存款保险公司法》第13条c款4项G规定该例外的适用必须由联邦存款保险公司董事会或联邦储备委员会三分之二以上成员提议。如果提议由联邦存款保险公司发出，则需征得联邦储备委员会的同意，反之亦然。此外，财政部长还必须确认适用系统风险例外是正当的。最后，联邦存款保险公司必须通过保险基金全体成员间的一种特别评估，来处理其因适用系统性风险例外而受到的损失。[4]（P348）
（三）对营业银行救助的争议
在美国，适用系统性风险例外而实施的营业银行救助从诞生之日便备受争议，因为营业银行救助将某些大银行与小银行在问题银行处置中置于不平等的地位。[5] 这种不平等导致的负面影响包括：第一，削弱市场约束力。由于存款人相信在大型银行经营出现问题时，存款保险公司会给予救助避免破产，因此存款人倾向于愿意与大型银行交易而无视银行的财务状况。对于大型银行来讲，市场纪律约束会减弱。[6]第二，存款保险公司的救助会在大型银行与小型银行之间产生不公平竞争。第三，存款保险公司救助大型银行的可能性会刺激银行在机构和业务方面的盲目扩张，目的是机构膨胀成对金融体系影响尽可能大的银行，以争取得到一旦濒临破产会被救助的机会。第四，大型银行会利用市场支配地位损害消费者的利益。
在本次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助再次激起了对营业银行救助的讨论，金融界及民众较为一致的观点是废除营业银行救助，并对大型金融机构进行强制拆分，依据理由大体为上述四点。本文认为此观点值得商榷：一方面，不应盲目地反对银行“做大”，大型银行具有规模效益，法律需要禁止的是银行通过恶性竞争盲目“做大”并利用市场支配地位进行不公平交易，进而影响金融稳定。那么，对通过合法手段逐渐积累壮大并守法经营的大型银行，在经营稳健并且不存在威胁金融稳定的前提下，就不应强行拆分。[2]165另一方面，基于市场稳定的考虑，危机中政府对可能产生系统性风险的问题银行进行救助至关重要，原因不再赘述。基于此，美国问题银行援助方式应予以保留，进而需要完善问题银行援助在救助条件遵循“建设型模糊”（con-structive ambiguity）的基础上，严格执行救助的程序，强化被救银行责任，降低道德风险，杜绝被救银行股东在救助中获得额外收益。
三、危机中美联储和财政部的救助方式及特征快速发表论文
在本轮应对金融危机的公共资金救助中，与存款保险公司单纯“救机构”相比，美联储同时采取“救机构”与“救市场”的双重救助措施。前者指美联储直接对问题银行注资实施救助，后者指美联储通过运用货币政策增加金融市场的流动性，以期救助金融市场。救市场的措施尽管并不针对某一个具体问题银行，但挽救金融市场的措施对问题银行起到了间接救助的效果。财政部通过直接注资和提供担保的方式救助问题银行。
危机中美联储“救市场”的措施主要包括：第一，降低基准利率。美联储利用银行货币创造机制增加货币供给。2007年9月18日至2008年12月16日间，美联储先后十次降低联邦基准利率，由4．75%降至0－0．25%区间。第二，降低再贴现率。2007年8月17日至2008年12月6日间，美联储先后11次降低再贴现率，由5．75%降至0．50%。同时，美联储将合格再贴现担保品范围扩大到住房抵押贷款及其相关资产，将贴现窗口贷款期限由30天延长至90天。第三，创新操作工具。在此轮救助中，美联储为给金融市场提供充分流动性，对最后贷款人制度进行创新。这些创新操作工具主要包括：定期拍卖工具（TAF）、定期证券借贷工具（TSLF）、一级交易商信贷工具（PDCF）、资产支持商业票据货币市场共同基金流动性工具（AMLF）与货币市场投资基金工具（MMIFF）、商业票据信贷工具（CPFF）、定期资产支持证券信贷工具（TAB-SLF）、资产抵押证券贷款工具（TALF）等。
除上述措施外，美联储和财政部共同对部分问题银行通过购买股份为其注资和直接提供债务担保提供直接援助，是一种直接针对某一具体银行的救助，即“救机构”。2008年10月，财政部联合美联储和美国联邦存款保险公司启动7000亿美元的问题资产救助计划。目前，美国财政部和美联储已通过该计划以购买股份的方式为707家美国银行注资2049亿美元，其中1250亿美元集中针对美国九大银行股份的交易。被救助的九大银行及注资情况为：花旗集团、富国银行和摩根大通分别向财政部出售了250亿美元的股票，美国银行出售了150亿美元的股票，高盛集团、摩根士丹利和美林公司分别出售了100亿美元的股票，道富银行、纽约梅隆银行分别向政府出售了20亿和30亿美元的股票。在债务担保方面，财政部和联邦存款保险公司共同为花旗集团下属银行提供包括住房抵押贷款、商业性房地产贷款在内总计3060亿美元的债务担保。
与以往救助相比，本轮美联储和财政部的救助行为体现出如下特征：
第一，救助行为法律关系的客体多元化，表现为救助方式多样性。在此次危机救助行动中，美联储除运用传统的降息、降低再贴现率等救助方式外，还首创了定期拍卖工具、定期证券借贷工具等救助方式以增加银行的流动性。创新救助方式的运用凸显了美联储在履行维护金融市场稳定职责中具有极大的灵活性。
第二，救助行为法律关系的主体多元化，表现为救助主体的多重性和救助受体的广泛性。一方面，联邦存款保险公司、美联储和财政部三家救助主体联合行动并采取大规模救助行动是前所未有的。在美国以往的危机救助中，作为合法问题银行救助主体，联邦存款保险公司在1989年至1992年间运用营业银行援助方式仅处置7家问题银行，并且自1992年直到此次金融危机爆发前从未使用过营业银行援助。历史上美国对问题银行的救助多由美联储通过最后贷款的方式来完成，财政部较少参与大规模救助。另一方面，与以往危机救助及此次危机中联邦存款保险公司的救助相比，美联储和财政部的救助行为适用于更为广泛的问题银行。危机中联邦存款保险公司共计为13家银行提供营业银行救助，而美联储和财政部已先后为700余家银行注资。同为问题银行的合法救助机构却出现数量悬殊的对比，原因有二：其一，从现行法律规定来看，美国联邦存款保险法为存款保险公司实施营业银行救助设定了苛刻的适用条件和复杂的批准程序。相比之下，美联储和财政部对问题银行的救助条件和程序没有明确法律规定，美联储和财政部有权根据实际情况相机抉择。其二，救助数量的对比悬殊根本上是由救助机构各自遵循的不同基本原则所决定的。存款保险公司处置问题银行方式的选择以成本最小化为基本原则。同购买与承接和存款偿付相比，营业银行救助的成本常高于购买与承接方式。尽管存款保险公司在处置问题银行过程中金融稳定也是其考虑因素之一，但当金融稳定与成本最小化产生冲突时，在确保银行破产不会引起系统性风险的前提下，金融稳定通常会让位于成本最小化。与存款保险公司不同，美联储以防范系统性风险为己任，以金融稳定为根本原则。联邦政府为实现保护公众利益和维护社会稳定的目标也必须确保金融稳定。因此当问题银行濒临破产时，与救助成本相比，美联储和财政部更倾向出于确保金融稳定的考虑而实施救助，尤其对大型问题银行的处置更是如此。
第三，救助行为法律关系中救助受体确定的选择性。尽管此次危机救助中救助受体具有广泛性，但美联储和财政部对是否救助问题银行仍严格执行两个判断标准：其一，被救助问题银行大部分机构庞大，其破产可能引发系统性风险。从美联储和财政部通过购买问题银行股份注资的情况来看，美国的九大银行全部获得救助，并且占接受注资银行总数仅1．2%的这9家银行得到的注资额占注资总额的61%。其二，美联储仅救助“缺乏流动性”的银行而不救助“缺乏清偿性”的银行。在被购买股份的707家银行中，中小银行占绝大部分，其中已被联邦存款保险公司接管的问题银行中，美联储仅救助了缺乏流动性的银行，缺乏清偿性的问题银行不在美联储和财政部的救助之列。美联储并不会单纯为了银行存续而救银行，而是为了救市场而救银行，救助银行的最终目的是为了救市场。[7]这也充分体现了美联储维护金融稳定的根本原则。
第四，救助行为以救助受体承担一系列相应法律责任为前提。一方面，同存款保险公司的救助一样，美联储和财政部对问题银行的救助同样存在道德风险。廉价的政府救助会促使银行产生对政府化解风险的依赖，从而热衷于从事高收益、高风险经营而忽视风险管理。降低道德风险的关键在于杜绝被救助银行从救助措施中获得额外利益，被救助银行必须付出足够的代价为救助买单。[8]面对沉重的被救助负担，促使银行形成排斥政府救助，倾向于银行自救和同业救助的良性循环。另一方面，由于救助资金来源的公共性，政府救助必须保证救助资金的可回收性，以确保纳税人的利益不受侵犯。为此，美联储和财政部对被救助问题银行科以一系列法律责任，包括救助资金需要偿还、为救助资金提供足额抵押品、征收惩罚性利率、参与银行经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等。以花旗集团为例，危机中财政部联合美联储和存款保险公司共为花旗集团所属银行注资450亿美元，对其价值3060亿美元的有毒资产提供担保。作为条件，被救助银行每年向财政部支付8%的利息；未经财政部允许，普通股股息3年内每季度每股不得超过1美分；严格限制高级管理人员薪酬；花旗银行须参加联邦储蓄管理机构负责的救助房市、避免止赎计划等。
基于上述分析，金融危机中美国运用公共资金对问题银行的救助行为呈现如下格局：
救助标准方面，由于对问题银行的救助极易引发道德风险，联邦存款保险公司、美联储和财政部对问题银行的救助标准均遵循“建设性模糊”的理念以降低该风险，救助行为存在较大的自由裁量空间。[9]与此同时这种自由裁量并未完全脱离法律的约束，是一种法律之下的自由裁量，表现为各机构救助问题银行须严格遵循某些基本法律原则。快速发表论文
救助机构职权的分工方面，美联储是最主要的救助机构，其救助对象包括问题银行在内的所有银行，救助条件为“缺乏流动性”而非“缺乏清偿性”，救助以提供最后贷款为主要方式。联邦存款保险公司仅有权救助由其接管的问题银行，救助方式为营业银行援助，救助条件是满足“成本最小化”或“系统性风险例外”原则。此外联邦存款保险公司的救助决定须通过美联储和财政部的批准。财政部的救助对象较为灵活，有权在衡量系统性风险的基础上相机抉择救助包括问题银行在内的所有银行，并且不受银行“缺乏流动性”或“缺乏清偿性”之区分的限制，其救助的条件是确保救助成本的可回收。
美国公共资金救助问题银行三家救助机构并存有其合理性：
其一，为银行提供最后贷款是各国中央银行的传统职能。作为美国的中央银行及银行业的主要监管机构，美联储能够实时监控并及时了解银行的经营管理及财务状况，为暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款能够在第一时间及时化解潜在的金融风险，维护金融系统的稳定。因此，在三家机构的救助中，美联储的救助是避免银行经营状况进一步恶化并进而引发系统性风险必不可少的第一道屏障。
其二，对于经营状况恶化至“缺乏清偿性”的问题银行，银行监管机构通常交由美国联邦存款保险公司接管。由于银行的破产会直接导致存款保险公司偿付存款，因此，出于成本最小化的考虑，《联邦存款保险公司法》赋予存款保险公司处置问题银行的权力是必要的，这种处置权力不仅包括促成银行并购、存款偿付、破产清算，而且也理应包括对银行的救助。因此，存款保险公司对某些问题银行的救助是避免银行破产的第二道屏障。
其三，财政部救助问题银行在美国法律中并没有明确的法律依据，但由于财政部服从于联邦政府维护社会稳定的宗旨，因此法律实际赋予了财政部救助问题银行最为广泛的自由裁量权，与联邦存款保险公司和美联储相比，财政部在救助条件方面几乎不受约束。实践中，财政部在必要时加入到美联储和联邦存款保险公司的救助行动中以增强救助力度，起到补充作用，在某些情况下甚至起到决策作用。财政部在救助中的这种特殊地位有其存在的合理性：一方面，对于某些大型问题银行的救助，财政部救助手段更为多样化（注释8：财政部对问题银行的救助可通过编制预算、调节税收、制定财会制度、资产管理等手段以及动用财政预算来完成。）；另一方面，由于大型问题银行的破产会影响金融系统乃至整个社会的稳定，因此对某些问题银行的救助应以整个社会的综合效应为着眼点，而不是局限于银行业内部。财政部能够弥补美联储和联邦存款保险公司均属银行业内部机构的缺陷，能够全面客观评价银行救助或破产对其他行业的影响。如此，美国形成了由联邦存款保险公司、美联储和财政部为救助主体，各机构之间分工明确又相互协调的问题银行救助体系。
注释:
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[9]沈闻一，谢婷．论危机救助的“建设性模棱两可”及其对中国的启示[J]．国际金融研究，2005，（7）：37－43．
内容提要: 金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。
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一、问题的提出
公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。
美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and ConsumerProtection Act，以下简称《多德－弗兰克法案》）。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒”（Too Big to Fail），进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。
美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。
二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析快速发表论文
营业银行援助（Open Bank Assistance，OBA）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的《联邦存款保险法》要求FDIC提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）。
（一）金融危机中营业银行救助的实践
2007年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的7000亿美元的问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）
依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行13家，占已处置问题银行总数的4．5%，而13家被救助银行总资产却达3．2万亿美元，占已处置问题银行总资产的近85%。从被救助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗银行（墨西哥国家银行— 美国）、花旗银行南达科塔州分行及百货公司国民银行等5家机构均属花旗集团旗下；美国银行俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，由于2008年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于美国银行旗下。
依据数据分析，联邦存款保险公司在金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助次数少。金融危机中市场退出的问题银行有275家，而联邦存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅13家。相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从13家被救助银行的总资产占288家已处置问题银行总资产的近85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对13家被救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救助决定的时间来看，集中在2008年11月23日和2009年1月 16日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定救助美国银行的时间。
（二）营业银行救助中的“成本最小化”和“系统性风险例外”原则
金融危机中营业银行援助的使用之所以呈现上述特点，是因为美国联邦存款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化”（Least Cost Test，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外”（Systemic Risk Exception）原则。二原则在联邦存款保险公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。
美国联邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式皆为上述基本方式的衍生。[1]快速发表论文
购买与承接（Purchase and Assumption Transactions，P＆A）是将问题银行整体出售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产完好，得以继续营业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。[2]（P94）以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助购买与交易承接（Assisted Purchase and Assump-tion Transactions）方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款2项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并购，或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，存款保险公司以购买与承接（包括援助购买与交易承接）方式处置的问题银行258家，总资产5700亿美元，占已处置问题银行总资产的15%。
此外，成立“桥梁银行”（Bridge Bank亦称“过渡银行”）是与购买和承接方式密切相关的一种临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987年，美国国会批准了《银行平等竞争法》，授权联邦存款保险公司设立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国《联邦存款保险公司法》第11条n款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，债权人的利益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人提供日常业务。[3]（P168）在此次金融危机以前，联邦存款保险公司共使用过10次桥梁银行的权力，集中在1987年至 1994年间，共成立32家桥梁银行。此次金融危机中，截止到2010年8月1日，存款保险公司共使用桥梁银行权力1次，设立桥梁银行1家（注释 7：2009年12月18日，存款保险公司为处置独立银行家银行（Independent Bankers’Bank），设立独立银行家桥梁国民银行（Inde-pendent Bankers’Bridge Bank，N．A．）来接管独立银行家银行。）。
存款偿付（Deposit Pay off）是存款保险公司对问题银行进行破产清算的结果，由存款保险公司偿付破产银行存款人的保险存款。存款偿付一般在存款保险机构找不到合适收购者或援助购买与交易承接成本较高时采用。最终以存款偿付方式处置的银行一般是同业不太感兴趣的小型问题银行。存款偿付有两种方式：一是由存款保险公司直接偿付破产银行存款人的保险存款（Payoffs，PO）；二是由一家财务状况良好的机构作为存款保险公司的代理人偿付保险存款，即保险存款转让（Insured Deposit Transfers，IDT）。保险存款转让不仅能为存款保险公司节约大量人工成本，而且为代理银行将其服务介绍给潜在的新客户提供了良机。本次金融危机中，存款保险公司以存款偿付方式处置17家问题银行，总资产95亿美元，占已处置问题银行总资产的0．25%。
面对一家问题银行和多种处置方式，美国联邦存款保险公司选择处置方式的顺序为：第一，健康银行整体收购问题银行是最佳选择。若整体收购难以实现，存款保险公司可以通过各种法律允许的方式与收购者分担损失以促成收购交易。对较短时间内难以找到合适收购者的问题银行，存款保险公司可以考虑成立桥梁银行暂时接管问题银行。第二，若问题银行收购不能实现，存款保险公司会对问题银行破产清算，偿付存款人的保险存款。第三，若问题银行机构庞大，破产将会使存款保险公司难以偿付所有存款以及产生巨大的系统性风险（下文详述），存款保险公司将会依照法定程序对问题银行实施营业银行救助。快速发表论文
在进行上述处置程序的每一步，美国联邦存款保险公司必须遵循“成本最小化”原则，处置方式需要满足最低成本标准，该原则要求联邦存款保险公司处置问题银行的方式在所有方式中支付的成本最小。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项是最低成本要求的详细阐述，其中包括确定最低成本的方法、清算成本、只有为特定目的才可动用存款保险基金等内容。在具体操作上，以成立桥梁银行为例，联邦存款保险公司在设立桥梁银行之前，要预先进行成本分析，将桥梁银行处置方式预期所需成本与其他可能采取的处置方式所需成本进行对比。联邦存款保险公司估算成立桥梁银行的成本包括经营桥梁银行的费用、桥梁银行资产的市值及相对的吸引力以及预计最后出售经营权所得的收益等。联邦存款保险公司同时还要考虑大大萎缩的存款基础对于最后收取的保费以及对于桥梁银行作为一种节约成本的破产银行处置机制的可行性所产生的严重负面影响。
在此次金融危机中，联邦存款保险公司较少地使用营业银行救助，原因在于：营业银行救助必须满足最低成本标准，只有确信救助的成本最低才可进行。但事实上营业银行救助不太可能满足最低成本标准，因为购买与承接方式的处置成本绝大多数情况下远小于营业银行救助的成本。在营业银行救助未满足最低成本标准，而联邦存款保险公司仍需要救助问题银行时，该问题银行必须满足“系统性风险例外”原则。此次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助既是如此。系统性风险例外是“太大而不倒”理念的法律规范性表述，规定在美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项G中，它实际上是赋予存款保险公司在大型问题银行破产可能导致严重的系统性风险的情况下进行营业银行救助的自由裁量的权力，该权力的行使有严格的程序要求。《联邦存款保险公司法》第13条c款4项G规定该例外的适用必须由联邦存款保险公司董事会或联邦储备委员会三分之二以上成员提议。如果提议由联邦存款保险公司发出，则需征得联邦储备委员会的同意，反之亦然。此外，财政部长还必须确认适用系统风险例外是正当的。最后，联邦存款保险公司必须通过保险基金全体成员间的一种特别评估，来处理其因适用系统性风险例外而受到的损失。[4]（P348）
（三）对营业银行救助的争议
在美国，适用系统性风险例外而实施的营业银行救助从诞生之日便备受争议，因为营业银行救助将某些大银行与小银行在问题银行处置中置于不平等的地位。[5] 这种不平等导致的负面影响包括：第一，削弱市场约束力。由于存款人相信在大型银行经营出现问题时，存款保险公司会给予救助避免破产，因此存款人倾向于愿意与大型银行交易而无视银行的财务状况。对于大型银行来讲，市场纪律约束会减弱。[6]第二，存款保险公司的救助会在大型银行与小型银行之间产生不公平竞争。第三，存款保险公司救助大型银行的可能性会刺激银行在机构和业务方面的盲目扩张，目的是机构膨胀成对金融体系影响尽可能大的银行，以争取得到一旦濒临破产会被救助的机会。第四，大型银行会利用市场支配地位损害消费者的利益。
在本次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助再次激起了对营业银行救助的讨论，金融界及民众较为一致的观点是废除营业银行救助，并对大型金融机构进行强制拆分，依据理由大体为上述四点。本文认为此观点值得商榷：一方面，不应盲目地反对银行“做大”，大型银行具有规模效益，法律需要禁止的是银行通过恶性竞争盲目“做大”并利用市场支配地位进行不公平交易，进而影响金融稳定。那么，对通过合法手段逐渐积累壮大并守法经营的大型银行，在经营稳健并且不存在威胁金融稳定的前提下，就不应强行拆分。[2]165另一方面，基于市场稳定的考虑，危机中政府对可能产生系统性风险的问题银行进行救助至关重要，原因不再赘述。基于此，美国问题银行援助方式应予以保留，进而需要完善问题银行援助在救助条件遵循“建设型模糊”（con-structive ambiguity）的基础上，严格执行救助的程序，强化被救银行责任，降低道德风险，杜绝被救银行股东在救助中获得额外收益。
三、危机中美联储和财政部的救助方式及特征快速发表论文
在本轮应对金融危机的公共资金救助中，与存款保险公司单纯“救机构”相比，美联储同时采取“救机构”与“救市场”的双重救助措施。前者指美联储直接对问题银行注资实施救助，后者指美联储通过运用货币政策增加金融市场的流动性，以期救助金融市场。救市场的措施尽管并不针对某一个具体问题银行，但挽救金融市场的措施对问题银行起到了间接救助的效果。财政部通过直接注资和提供担保的方式救助问题银行。
危机中美联储“救市场”的措施主要包括：第一，降低基准利率。美联储利用银行货币创造机制增加货币供给。2007年9月18日至2008年12月16日间，美联储先后十次降低联邦基准利率，由4．75%降至0－0．25%区间。第二，降低再贴现率。2007年8月17日至2008年12月6日间，美联储先后11次降低再贴现率，由5．75%降至0．50%。同时，美联储将合格再贴现担保品范围扩大到住房抵押贷款及其相关资产，将贴现窗口贷款期限由30天延长至90天。第三，创新操作工具。在此轮救助中，美联储为给金融市场提供充分流动性，对最后贷款人制度进行创新。这些创新操作工具主要包括：定期拍卖工具（TAF）、定期证券借贷工具（TSLF）、一级交易商信贷工具（PDCF）、资产支持商业票据货币市场共同基金流动性工具（AMLF）与货币市场投资基金工具（MMIFF）、商业票据信贷工具（CPFF）、定期资产支持证券信贷工具（TAB-SLF）、资产抵押证券贷款工具（TALF）等。
除上述措施外，美联储和财政部共同对部分问题银行通过购买股份为其注资和直接提供债务担保提供直接援助，是一种直接针对某一具体银行的救助，即“救机构”。2008年10月，财政部联合美联储和美国联邦存款保险公司启动7000亿美元的问题资产救助计划。目前，美国财政部和美联储已通过该计划以购买股份的方式为707家美国银行注资2049亿美元，其中1250亿美元集中针对美国九大银行股份的交易。被救助的九大银行及注资情况为：花旗集团、富国银行和摩根大通分别向财政部出售了250亿美元的股票，美国银行出售了150亿美元的股票，高盛集团、摩根士丹利和美林公司分别出售了100亿美元的股票，道富银行、纽约梅隆银行分别向政府出售了20亿和30亿美元的股票。在债务担保方面，财政部和联邦存款保险公司共同为花旗集团下属银行提供包括住房抵押贷款、商业性房地产贷款在内总计3060亿美元的债务担保。
与以往救助相比，本轮美联储和财政部的救助行为体现出如下特征：
第一，救助行为法律关系的客体多元化，表现为救助方式多样性。在此次危机救助行动中，美联储除运用传统的降息、降低再贴现率等救助方式外，还首创了定期拍卖工具、定期证券借贷工具等救助方式以增加银行的流动性。创新救助方式的运用凸显了美联储在履行维护金融市场稳定职责中具有极大的灵活性。
第二，救助行为法律关系的主体多元化，表现为救助主体的多重性和救助受体的广泛性。一方面，联邦存款保险公司、美联储和财政部三家救助主体联合行动并采取大规模救助行动是前所未有的。在美国以往的危机救助中，作为合法问题银行救助主体，联邦存款保险公司在1989年至1992年间运用营业银行援助方式仅处置7家问题银行，并且自1992年直到此次金融危机爆发前从未使用过营业银行援助。历史上美国对问题银行的救助多由美联储通过最后贷款的方式来完成，财政部较少参与大规模救助。另一方面，与以往危机救助及此次危机中联邦存款保险公司的救助相比，美联储和财政部的救助行为适用于更为广泛的问题银行。危机中联邦存款保险公司共计为13家银行提供营业银行救助，而美联储和财政部已先后为700余家银行注资。同为问题银行的合法救助机构却出现数量悬殊的对比，原因有二：其一，从现行法律规定来看，美国联邦存款保险法为存款保险公司实施营业银行救助设定了苛刻的适用条件和复杂的批准程序。相比之下，美联储和财政部对问题银行的救助条件和程序没有明确法律规定，美联储和财政部有权根据实际情况相机抉择。其二，救助数量的对比悬殊根本上是由救助机构各自遵循的不同基本原则所决定的。存款保险公司处置问题银行方式的选择以成本最小化为基本原则。同购买与承接和存款偿付相比，营业银行救助的成本常高于购买与承接方式。尽管存款保险公司在处置问题银行过程中金融稳定也是其考虑因素之一，但当金融稳定与成本最小化产生冲突时，在确保银行破产不会引起系统性风险的前提下，金融稳定通常会让位于成本最小化。与存款保险公司不同，美联储以防范系统性风险为己任，以金融稳定为根本原则。联邦政府为实现保护公众利益和维护社会稳定的目标也必须确保金融稳定。因此当问题银行濒临破产时，与救助成本相比，美联储和财政部更倾向出于确保金融稳定的考虑而实施救助，尤其对大型问题银行的处置更是如此。
第三，救助行为法律关系中救助受体确定的选择性。尽管此次危机救助中救助受体具有广泛性，但美联储和财政部对是否救助问题银行仍严格执行两个判断标准：其一，被救助问题银行大部分机构庞大，其破产可能引发系统性风险。从美联储和财政部通过购买问题银行股份注资的情况来看，美国的九大银行全部获得救助，并且占接受注资银行总数仅1．2%的这9家银行得到的注资额占注资总额的61%。其二，美联储仅救助“缺乏流动性”的银行而不救助“缺乏清偿性”的银行。在被购买股份的707家银行中，中小银行占绝大部分，其中已被联邦存款保险公司接管的问题银行中，美联储仅救助了缺乏流动性的银行，缺乏清偿性的问题银行不在美联储和财政部的救助之列。美联储并不会单纯为了银行存续而救银行，而是为了救市场而救银行，救助银行的最终目的是为了救市场。[7]这也充分体现了美联储维护金融稳定的根本原则。
第四，救助行为以救助受体承担一系列相应法律责任为前提。一方面，同存款保险公司的救助一样，美联储和财政部对问题银行的救助同样存在道德风险。廉价的政府救助会促使银行产生对政府化解风险的依赖，从而热衷于从事高收益、高风险经营而忽视风险管理。降低道德风险的关键在于杜绝被救助银行从救助措施中获得额外利益，被救助银行必须付出足够的代价为救助买单。[8]面对沉重的被救助负担，促使银行形成排斥政府救助，倾向于银行自救和同业救助的良性循环。另一方面，由于救助资金来源的公共性，政府救助必须保证救助资金的可回收性，以确保纳税人的利益不受侵犯。为此，美联储和财政部对被救助问题银行科以一系列法律责任，包括救助资金需要偿还、为救助资金提供足额抵押品、征收惩罚性利率、参与银行经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等。以花旗集团为例，危机中财政部联合美联储和存款保险公司共为花旗集团所属银行注资450亿美元，对其价值3060亿美元的有毒资产提供担保。作为条件，被救助银行每年向财政部支付8%的利息；未经财政部允许，普通股股息3年内每季度每股不得超过1美分；严格限制高级管理人员薪酬；花旗银行须参加联邦储蓄管理机构负责的救助房市、避免止赎计划等。
基于上述分析，金融危机中美国运用公共资金对问题银行的救助行为呈现如下格局：
救助标准方面，由于对问题银行的救助极易引发道德风险，联邦存款保险公司、美联储和财政部对问题银行的救助标准均遵循“建设性模糊”的理念以降低该风险，救助行为存在较大的自由裁量空间。[9]与此同时这种自由裁量并未完全脱离法律的约束，是一种法律之下的自由裁量，表现为各机构救助问题银行须严格遵循某些基本法律原则。快速发表论文
救助机构职权的分工方面，美联储是最主要的救助机构，其救助对象包括问题银行在内的所有银行，救助条件为“缺乏流动性”而非“缺乏清偿性”，救助以提供最后贷款为主要方式。联邦存款保险公司仅有权救助由其接管的问题银行，救助方式为营业银行援助，救助条件是满足“成本最小化”或“系统性风险例外”原则。此外联邦存款保险公司的救助决定须通过美联储和财政部的批准。财政部的救助对象较为灵活，有权在衡量系统性风险的基础上相机抉择救助包括问题银行在内的所有银行，并且不受银行“缺乏流动性”或“缺乏清偿性”之区分的限制，其救助的条件是确保救助成本的可回收。
美国公共资金救助问题银行三家救助机构并存有其合理性：
其一，为银行提供最后贷款是各国中央银行的传统职能。作为美国的中央银行及银行业的主要监管机构，美联储能够实时监控并及时了解银行的经营管理及财务状况，为暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款能够在第一时间及时化解潜在的金融风险，维护金融系统的稳定。因此，在三家机构的救助中，美联储的救助是避免银行经营状况进一步恶化并进而引发系统性风险必不可少的第一道屏障。
其二，对于经营状况恶化至“缺乏清偿性”的问题银行，银行监管机构通常交由美国联邦存款保险公司接管。由于银行的破产会直接导致存款保险公司偿付存款，因此，出于成本最小化的考虑，《联邦存款保险公司法》赋予存款保险公司处置问题银行的权力是必要的，这种处置权力不仅包括促成银行并购、存款偿付、破产清算，而且也理应包括对银行的救助。因此，存款保险公司对某些问题银行的救助是避免银行破产的第二道屏障。
其三，财政部救助问题银行在美国法律中并没有明确的法律依据，但由于财政部服从于联邦政府维护社会稳定的宗旨，因此法律实际赋予了财政部救助问题银行最为广泛的自由裁量权，与联邦存款保险公司和美联储相比，财政部在救助条件方面几乎不受约束。实践中，财政部在必要时加入到美联储和联邦存款保险公司的救助行动中以增强救助力度，起到补充作用，在某些情况下甚至起到决策作用。财政部在救助中的这种特殊地位有其存在的合理性：一方面，对于某些大型问题银行的救助，财政部救助手段更为多样化（注释8：财政部对问题银行的救助可通过编制预算、调节税收、制定财会制度、资产管理等手段以及动用财政预算来完成。）；另一方面，由于大型问题银行的破产会影响金融系统乃至整个社会的稳定，因此对某些问题银行的救助应以整个社会的综合效应为着眼点，而不是局限于银行业内部。财政部能够弥补美联储和联邦存款保险公司均属银行业内部机构的缺陷，能够全面客观评价银行救助或破产对其他行业的影响。如此，美国形成了由联邦存款保险公司、美联储和财政部为救助主体，各机构之间分工明确又相互协调的问题银行救助体系。
注释:
[1]彭欢．美国存款保险公司选择处理有问题银行方式的理论依据[J]．统计与决策，2010，（3）：138－140.
[2][瑞士]艾娃•胡普凯斯．比较视野中的银行破产法律制度[M]．季立刚，译．北京：法律出版社，2006．
[3]徐诺金．美国银行业危机处置[M]．北京：中国金融出版社，2004．
[4][美]哈威尔•E•杰克逊，小爱德华.L•西蒙斯．金融监管[M]．吴志攀，等译．北京：中国政法大学出版社，2003．
[5]Yomarie Silva，The“Too Big to Fail”Doctrine and the Credit Crisis，Review of Banking and Financial Law，Fall，2008．
[6]Steven L．Schwarcz，Too Big to Fail？：Recasting the Financial Safety Net，Duke Public Law＆Legal Theory Research Paper Series，No．235，March，2009．快速发表论文
[7]吴培新．次贷危机背景下美联储的危机政策理念[J]．经济社会体制比较，2009，（1）：51－57．
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