我国价格听证制度的困境及出路

［内容摘要］价格听证作为一种舶来品，在推动实现我国政府价格决策制度化、法制化的同时，也因其制度设计和实践操作等方面的缺陷而面临着某种程度的信任危机。只有从立法和实践两个层面深入分析其缺陷和不足，并结合我国国情采取有效措施加以完善，价格听证制度才能真正迸发出生机，充分获得广大人民群众的信赖。

［关键词］价格听证  困境  出路

一、我国价格听证制度的产生发展

听证制度起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。我国引入听证制度始于1996年3月制订的《行政处罚法》，该法第五章第三节明确规定了听证事项和听证程序，这是我国听证史上一件具有标志意义的事件。1998年制定的《价格法》首次引入价格听证制度，规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。此后我国开始了对价格听证的实践和摸索。2001年，依据《价格法》关于定价听证的规定，原国家计委发布了《政府价格决策听证暂行办法》。实施一年多后，原国家计委又于2002年底对该办法进行了修订，重新发布了《政府价格决策听证办法》。该办法对听证组织、听证程序、法律责任等作了全面规定，对于规范政府定价听证行为，提高政府定价的科学性、民主性和透明度发挥了重要作用。但与此同时，我国价格听证制度的弊端也逐步显现，在一定程度上影响了价格听证制度作用的正常发挥。针对这种现象，2008年10月，国际发改委颁布了新的《政府制定价格听证办法》并于12月1日正式实施。该办法实施以来，我国价格听证制度取得很大进展，逐步向制度化、规范化迈进。但是由于制度设计、执行机制等方面仍存缺陷，导致我国价格听证并未完全步入良性发展的轨道。反思我国价格听证制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，充分实现价格听证制度价值功能的必然选择。

二、我国价格听证制度的现实困境

1.听证主持人地位不中立

听证主持人地位中立、利益超脱，这是保证听证公正的基本前提，然而考察我国的《中华人民共和国价格法》和《政府制定价格听证办法》可以发现，有关听证主持人的制度设计没有充分考虑“中立”的价值取向。《价格法》第23条规定：政府价格主管部门为听证的主持人。《听证办法》规定：“听证会主持人由听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任”。理论上讲，价格主管部门作为主持人应当恪守中立，着眼全局，超越狭隘的部门与局部利益，客观公正地作出合理决策。而实际上，由于种种原因，政府价格主管部门的利益与要求涨价方的利益在很大程度上是一致的，由其主持听证会，很难保证中立与独立，价格听证的公正性也就大打折扣。

2.听证方案设计过于随意

我国《听证办法》对于听证方案的规定过于简单，很难起到规范作用。实践当中，我国听证会的听证方案由政府价格主管部门制定，并在社会上征求意见，根据意见做出调整后再行听证。至于听证方案如何设计、设计几个备选方案、备选方案是涨价还是降价，很大程度上是由定价机关单方决定，广大消费者的参与权和建议权很难得到充分保障。不少听证方案虽有多个备选方案，但是往往每种方案都是涨价方案，只不过涨的幅度不同而已，无论听证代表倾向于哪种方案，都会出现“逢听必涨”的结果。

3.听证参加人制度不规范

《听证办法》对于听证会参加人人数和人员构成比例的规定弹性太大：“听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”。办法只对消费者代表比例做出明确规定，对于其他听证参加人的人数和构成比例则用根据“实际情况确定”进行表述，过于粗疏，留下太大自由操作的空间，容易导致听证会带有倾向性，也难以保证与价格决策关系最密切的利益群体参与听证会。

《听证办法》对于听证代表产生方式的规定也不合理。“专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请”，消费者代表“采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐”。正如有的学者指出，“听证代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的政府倾向性和主观随意性大；代表选择标准不明确，弹性太大，与经营者有关的利益相关方容易混进来，非利益关系代表有被收买的可能性”。[①]据此听证办法，听证会的组织者即政府价格主管部门对于代表人数、代表产生方式等具有很大决定权，势必影响到价格听证的客观与中立。

4.听证信息公开制度缺失

虽然《听证办法》规定政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法以及听证会举行的时间、地点、定价听证方案要点、听证会参加人和听证人名单等具体信息，但是由于一方面这一规定太过笼统，缺乏具体的操作规则；另一方面办法没有规定违反此项规定的法律责任，所以导致这一规定成为虚设，不能真正起到约束作用。实践当中，许多重要听证信息例如代表报名情况，代表的职业、身份，各方代表的比例构成以及代表产生的程序、听证的相关资料等往往披露不及时，公开不彻底，或者有选择地进行公开，只公开无关紧要的内容，核心内容则以保密为由拒绝透漏，消费者的知情权被剥夺。

5.听证笔录法律效力模糊

“从法律的角度来说，听证笔录具有多大的法律效力将直接决定着价格听证会的实际效果”。[②]然而《听证办法》没有赋予听证笔录法律效力，听证代表的建议对决策的制定没有任何刚性的约束，听证会的作用也大打折扣。只是规定“定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”。至于如何“充分考虑”，自然是由定价机关灵活把握。面对幅度如此之大的自由裁量权，处于弱势的消费者根本没有能力与之抗衡，有些价格听证沦为形式也就在所难免。

    三、完善我国价格听证制度的出路

1.保证听证主持人中立

听证主持人保持中立，这是价格听证公开、公平、公正的基本前提。当前我国价格听证各种问题的主要根源就在于作为听证主持人的政府部门没有保持中立，行政权力过分强势，使得价格听证逐渐丧失它的制度价值和群众基础。应当修改完善相关法律法规，充分考虑听证的中立价值取向，确保听证主持人的中立地位，使得听证各方成为平等的利益主体。听证过程当中，听证主持人应当“扮演着一个过程主导者的角色”[③]，而不应当是结果的主导者。要做到这一点，听证主持人就不应由政府价格主管部门工作人员担任，听证代表人也不应由政府价格主管部门聘请，可以出自与听证案件有利害关系的个人、团体和按照法律规定需要通知的有关政府部门。

2.规范听证方案的设计

听证方案如何设计，应当通过立法统一加以规范。听证会设计几套方案，方案内容是涨价、降价还是维持原价，方案出台之前是否需要征求各方意见以及如何征求各方意见等基本问题应当保持相对统一，防止实践当中设计方案过于随意，导致听证缺乏公信力而遭受公众质疑。至于听证方案的提出，可以由价格主管部门提出，也可以委托专家学者或第三方独立机构等提出，这样不仅更加科学合理，而且可以避免有关听证参加人利用优势地位，把听证会变成“听涨会”。

3.健全听证参加人制度

首先，明确听证参加人的人员范围、资格能力以及比例构成。要扩大听证参加人的人员范围，不仅应当包括消费者、经营者、专家学者，还应包括人大代表、政协委员以及新闻媒体工作人员等，使得听证会能够充分反映各方面的意见和心声。要对听证参加人的能力资格提出基本要求。在价格听证过程中，“参加人对信息的拥有和控制是有效参与的基础”[④]，这就要求参加人必须具备很强的专业能力，能够真正履行听证职责，而不只是“例行公事”。要进一步优化听证参加人的比例构成，适当增加具备专业背景的听证参加人尤其是专家学者的比例。因为专家学者具有专业知识和理论功底，往往能对听证会提出更加客观、中肯的意见和建议，对于保证听证的科学性具有重要意义。

其次，规范遴选程序，建立透明而公正的听证会代表遴选机制。参加听证会的各方代表不应由政府价格主管部门聘请或者委托推荐，这样难免让人产生被人收买的合理怀疑，影响听证的公信力。专家学者代表应由消费者和经营方共同推荐，或者主持人提出名单，由双方共同指定。至于消费者代表要么由消费者推荐，要么采取自愿报名、随机选取的方式。但是不管采用哪种方式，产生过程必须予以规范，做到公开透明，不能暗箱操作，否则，听证会的公信力无从谈起。

另外，培育规范、独立的社会组织，参与价格决策。由于个体的认识能力有限，有时候难以提出有价值、建设性的听证观点，而一些行业性的组织则可以把有关问题研究得更加透彻。如果吸收这些组织进入价格决策，必将有助于价格听证的科学化。

4.完善听证信息公开制度

价格听证的关键在于公开和透明。离开公开和透明，价格听证就会失去应有意义，沦为走过场的座谈会。完善听证信息公开制度应从两个方面着手：一方面要推进信息公开制度的具体化和规范化。我国现行听证办法对于听证信息批露的规定过于原则、粗疏，缺乏可操作性，实施效果大打折扣。应当制订实施细则，明确信息批露的具体内容（包括运营成本、涨价理由等关键信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，应当规定违反信息公开制度的法律责任，对于应予批露而未批露相关信息或者批露信息违反法定程序的，应当追究法律责任并认定听证结果无效，以此保障信息公开制度落到实处。

5.明确听证笔录法律效力

听证笔录是记载听证会实况及各种意见的法律文书。正如学者所言，“如果行政机关的裁决不以案卷为根据，则听证程序只是一种欺骗行为，毫无实际意义。”[⑤]“不从根本上解决听证笔录对价格决策机关的拘束作用，价格听证制度的困境也许永远都无法彻底摆脱”。[⑥]应当赋予听证笔录应有的法律效力，规定价格决策的作出应以听证笔录为主要依据，凡是在听证会上提出的意见，决策者必须在最后裁决中作出回应。唯其如此，听证会的价值才能充分彰显，听证会才能真正赢得公众的信任。