城市化进程中失地农民可持续生计问题研究
（广西师范大学漓江学院，广西，桂林 541006）
摘 要：随着我国城市化水平的提高，城市面积不断扩大，许多农民失去了赖以生存的土地，成为了“失地农民”，另外由于“种地无田，就业无岗，社保无份，创业无钱”，甚至被称 “四无人群”，面临着严重的可持续生计问题，本文由“可持续生计”内涵的提出开始论述，认为解决失地农民的问题，要以失地农民和家庭实现“可持续生计”
为目标，实现家庭财产的保值增值，提升可持续发展的能力及培育新型职业农民，以达到短期生活质量和长期生活质量相统一的目标，从而实现失地农民的可持续生计。
关键词：城市化；失地农民；可持续生计
新中国成立以来，特别是随着改革开放的深入和经济的快速发展，我国城市化水平有了明显的提高，2018 年底，我国的城市人口达到了 83137 万人，城市化率达到了 59.58%。
伴随着城市人口的增加，尤其是城市面积的扩大，使大量的农民失去了土地，根据 2012 年 8 月中国社科院发布的《中国城市发展报告》数据显示，城镇化进程全国因征地而形成的失地农民高达 5000 多万人，并且以每年 300 万人的速度增加，预计到 2030 年，失地农民将达到 1.1 亿人。大量的农民部分或全部地失去土地，成为了 “失地农民”。失地农民除了失去土地外，还成为“种地无田，就业无岗，社保无份，创业无钱”
的“四无”人群，缺乏可持续生计的能力和资产，生活陷入严重困难。
一、可持续生计概念的提出及理论内涵
20 世纪 80 年代末世界环境和发展委员会最早提出“可持续生计”的概念，认为稳定的生计可以有效地解决贫困问题。1995 年，哥本哈根社会发展世界峰会以及北京第四届世界妇女大会上进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划具有重要的意义。学术界大多是从“生计”的概念出发进而引申出“可持续生计”概念，并且为之后“可持续生计”
概念的形成亦奠定了牢固的理论基础。1992 年 Chambers 和Conway 提出了被社会各界普遍认可的可持续生计概念，即“由生计所需要的能力、有形和无形资产以及谋生的手段，不仅能够应对外来压力和冲击，并且可以维持甚至提高现在或将来的生活，那么该生计可持续”。同时认为可持续生计的能力、资产和谋生手段是由自然资本、人力资本、金融资本以及社会资本这四种资本组合而成。学者们认为这一概念的基本思想就是是被征地农民在失去土地后，其将来的生活状况和谋生能力不能比失地前的生活差，并且失地农民能够通过政府的扶助，运用其拥有的资本和能力去改善自身生活和状况所进行的一种活动。乔纳森·吉尔曼和纳列什·辛格对可持续生计概念也进行了阐述，认为“拥有能够发挥自身价值、改善家庭条件以及生计系统的能力，才能使生计可持续”。我国学者将此概念引入，中国社科院社会政策研究中心课题组在此概念基础之上，结合中国基本国情，将可持续生计进一步定义为：“个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动”。本文借鉴“可持续生计”的涵义，认为在解决失地农民问题时，要将可持续生计作为目标，提高其谋生的能力，实现其资产的保值增值，实现短期生活质量和长期生活质量的一致提高，使失地农民的生活实现可持续。
二、失地农民面临的可持续生计问题
土地是农民赖以生存的基础，既是一种生产资料，又为农民提供生活资料，同时还是农民的生活方式，随着城市化进程的加快，越来越多的农民失去土地，这意味着农民被动地成为失地农民，由于现行的补偿标准过低、补偿方式过低、社会保障缺位、农民在失地土地后，生计模式发生变化及失地农民的再就业能力较弱等问题，使许多失地农民面临着生产和生活上的双重压力，存在着一定的生活困难。
一般失地农民面临如下可持续生计问题：
（一）征地补偿方式较为单一，货币补偿难以实现保值和增值征地补偿工作是一项复杂而十分重要的工程，直接涉及群众的切身利益，是广泛关注的热点和难点问题。主要补偿方式有：（1）货币补偿——当前征地安置的主要途径，但却未能从长远上解决农民的生计问题。（2）货币补偿和保险安置相结合——市场经济条件下出现的征地安置的新趋势。包括货币安置与商业保险相结合、货币安置与城镇社会统筹保险相结合、乡镇企业就业安置与农村养老统筹相结合三中形式。（3）预留用地安置——在被征用土地中留出一定比例的土地或非农业建设用地指标，给被征地集体经济组织从事土地开发和经营，安置被征地人员。（4）调地置换安置——通过自集体经济组织内部置换土地，使失地农民重新获得土地的安置办法，其在基础社会建设征地中发挥着重要作用。但多数以货币补偿为主，甚至是一次性货币补偿，在我国城镇化初期，这种补偿方式特别常见。由于农民的受教育水平及生活规划能力的欠缺，许多失地农民在获得一次性大额补偿后，没能进行合理的安排，甚至于有些失地农民拿到补偿后，去购买奢侈品、赌博、吸毒，很快挥霍一空，没有实现征地补偿金的保值和增值，会使后续生活越来越困难。
（二）征地补偿标准偏低
我国现行的征地补偿，一般采用“产值倍数法”，仅仅考虑了土地及直接相关的损失。但是，土地对于农民而言，不仅是重要的生产资料，同时也是一种生产和生活方式，农民失去土地后，就全部或者部分地失去了自然资本中对土地的投入与产出，同时也失去了物质资本中的劳动手段和劳动对象；其次由于失去土地后，农民部分原本可以依靠自供自足的农产品，现在必须去市场购买，失地农民的生活成本是上涨的，但是一般这些生活成本的上涨并未有计算在征地补偿中；最后，相对于土地未来的收益来说，“产值倍数法”
式的征地补偿标准明显偏低。
（三）社会保障缺失
农民失去土地后，不得不改变原有的以土地为主要生产资料，以自供自足为主要的生活方式，面临着比较大的生活压力，他们被动地成为城市居民，但是又无法享受城市居民所享受的社会保障，如缺乏相应的针对失地农民的养老保险政策、失地农民的养老保险基金缺乏有效监管及养老保险的水平较低等。社会保障的缺失，使失地农民缺乏对未来生活的信心，也会影响后期的生活质量。
（四）失地农民再就业能力低
土地被征收后，农民失去了原本的劳动场所和劳动成果，他们迫切地要改变原来的生存方式或者就业方式，但是大部分农民由于受教育水平低，只能从事一些低端及工资水平较低的工作，对于政府提供的就业培训或岗位，失地农民不感兴趣或者没有时间精力去参加，以致于失地农民只能尽力延续从事一些劳动密集些工作，而不能有效地提高其再就业能力。
（五）失地农民子女教育资源匮乏
子女受教育水平是衡量一个家庭持续发展的一个重要指标，子女受教育水平高，这个家庭后续发展的动力和能力就比较强，因此，重视失地农民子女的受教育水平，是提高失地农民家庭可持续生存能力的重要方面。失地农民子女受教育水平一般较低，一方面是由于现在城市教育水平实行划片入学，失地农民的子女一般就近入学，享受不到城市的优质教育资源，从基础开始，失地农民子女的教育起点较低；另一方面，失地农民丧失土地后，一般从事体力劳动，工作时间较长，忙于生计，缺乏对子女教育的细心陪伴；最后还由于家庭在拆迁过程中，面对着家庭财富的骤然增加，如果不能得到及时的引导，容易形成不良的人生观和价值观，不利于长期发展。
三、多举措提高失地农民的可持续生计能力
失地农民部分甚至全部失去土地后，迫切需要改变原有的生产生活方式，但是在转变中，面临着诸多困难，要实现可持续生计，需要从以下几个方面提高其可持续生活的能力：
（一）优化征地补偿方式，提高补偿标准
要将“可持续生计”作为征地补偿的原则，考虑失地农民的长期生活水平，优化征地补偿方式：一方面，国家要根据经济水平的发展不断地提高补偿标准，除将“产值”作为主要的参考标准外，还应将农民失地后生活成本的上升考虑在内；另一方面，优化征地补偿的方式，除了现金补偿外，应更多考虑农民的需求，将可以“保质增值”的资产性补偿考虑在内，以避免通货膨胀所带来的现金贬值；最后，征地补偿的方式，在遵守法律法规的前提下，要广泛征询农民的意见，将实现农民的可持续生计作为主要目标。
（二）提高失地农民家庭资产的保值增值
根据课题组前期针对桂林市 15 个失地村落的调研，部分失地农民获得征地补偿后不能进行合理的资产配置，甚至在大额的财富面前迷失方向，大肆挥霍金钱、赌博及吸毒等，他们不但把家庭财富挥霍一空，更是挥霍了整个家庭后续的生存和发展机会。鉴于此，首先，征地前，政府应进行积极的宣传，引导村民合理消费，树立正确的金钱观和价值观，对即将获得的征地补偿进行合理的规划使用；其次，征地后，村委应邀请专业的理财师开展系列义务讲座，从短期和长期合理配置资产，以实现农民家庭资产的保值和增值；最后，树立正面典型，打击村庄的赌博等恶习，形成浓厚积极的创业求职氛围，变被动为主动，只有这样，失地农民才能积极地应对生活和工作，不断地提升工作能力。
（三）增加对失地农民子女教育资源的投入
为实现失地农民家庭的可持续发展，政府、村委和家庭三方都要加大对失地农民子女教育资源的投入：（1）政府方面：应提高教育资源的投入，从校园建设到师资力量的提升，使整体的教学水平不低于市区，以避免失地农民从基础教育阶段都低于市区教育水平，输在起点上；（2）村委方面：村委应将集体资金的一部分用于激励成长成才的学生，对考上重点大学的本科、研究生及博士进行现金和精神激励，以起到带到作用；（3）家庭方面：重视家庭教育在整个教育进程中的作用，不间断地对失地农民开展培训，强化失地农民重视子女教育，认识到子女的受教育水平是家庭实现可持续的动力。从以上三个方面，形成良好的村庄教育环境，不断强化“知识能带来能力的改变”，为失地农民家庭后续发展提供智力和能力的支持，以实现可持续发展。
（四）培育新型职业农民，促进再就业能力
为实现失地农民可持续能力，必须切实提高再就业能力，再就业能力的提高涉及到各方面，实现如传统农民向新型农民的转变。新型农民培育政策执行要涉及经营管理、教育、财政、科技、扶贫等相关部门，其中在农业部的牵头作用下，财政部门对政策执行资金的拨付予以及时保障；教育部门对于新型职业农民教育方面内容加以指导和监督；科技部门在新型农民培育所需要的科技技术的遴选。教育方面加强指导。
政府系统各部门的职责明确，形成一套完善的工作网络，推动新型职业农民培育政策的有效执行。
四、总结
随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民失去土地，成为失地农民。失去土地，农民要改变原有的生产和生活方式，但是由于农民受教育水平普遍较低，市场经济的参与也不高，这样就导致，失地农民在由“农民”向“城市居民”转变的过程中存在许多问题，如生活成本加重、就业能力低、家庭财富的保值增值差等，影响了失地农民及家庭的长远发展。
参考文献：
[1] 杨静 . 城郊失地农民可持续生计研究——基于吴江 L 小区城郊部分失地农民的调查 [D]. 苏州 : 苏州大学 ,2012.
[2] 黄建伟 . 失地农民可持续生计问题研究综述 [J]. 中国土地科学 ,2011(6).
[3] 赵倩 . 城中村改造后农民权益保护问题研究——以郑州市城中村改造为例 [D]. 河南 : 郑州大学旅游管理学院 ,2013.
[4] 周平 .《物权法》实施后政府拆迁“城中村”房屋存在的问题及对策 [J]. 安徽理工大学学报 ( 社会科学版 ),2010(3).
[5] 梁玮 . 城市化进程中城郊失地农民的可持续生计分析—以河北省 A 市 D 镇城郊失地农民为例 [D]. 南昌 : 南昌大学 ,2012.
[6] 施娇娇 . 失地农民的可持续生计困境与消解路径研究——以南通如东县为例 [D]. 浙江海洋大学 ,2017.
基金项目：本文系广西哲学社会科学规划课题青年项目“政府支持下广西农业农村现代化进程中公平与效率协同机制研究”
（18CJL002）、广西高校中青年教师基础能力提升项目“城市化进程中失地农民可持续生计问题研究”（2017KY1325）、广西教育科学“十三五”规划 2019 年度专项课题“广西少数民族地区教育精准扶贫的难点、机制与路径研究”
（2019ZJY079）、广西高校中青年教师基础能力提升项目“珠江—西江经济带上游民族聚居区贫困户可持续生计研究”（2018KY0791）的阶段性成果。
作者简介：贺春先（1984—），女，河南驻马店人，硕士研究生，讲师，研究方向：农业经济学。
