铁路企业中的政府购买机制研究
铁路企业中的政府购买机制研究
张文煜
（兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）
【摘要】在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。文章首先对铁路行业内部实
施的“交叉补贴”这一政策进行了详细的描述，认为在我国计划经济的年代里实施“交叉补贴”是可以理解的。然后对政
企分开的铁路改革趋势和方法做了重点说明，并以西北铁路局的改革为实例，对其具体的改革设计原则、运行机制、发
展方向进行了重点探讨，表现了政府购买机制的必要性和可行性。
【关键词】铁路；公益性运输服务；政府购买机制
【中图分类号】F532.6 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0128-03
一、提出问题
现代铁路发展迅速，高铁、动车等在全国很多地方已经连
通，这不仅提高了运输速度，也大大增强了运输能力，方便了人
们出行和货物运送速度。在铁路运输中包括很多公益性的运输，
例如一些抢险救灾物资、重要军用物资以及一些特殊物资，另
外像军人、学生等乘坐火车半价优惠也属于公益性运输。面对
这样的公益性运输，国家政府一般采取的处理办法是：这些公
益性运输的亏损由人流高峰期的盈利来补充。因此，在没有国家
补助的情况下，这些公益性运输对企业是否盈利有很大影响。
面对数目庞大的公益性运输，以及政府的一些特殊运输，
使铁路部门的盈利变得非常微弱，特别是像西北铁路局这些公
益性运输较多的铁路公司，已经出现了亏损现象，在铁路部门
的新一轮创新改革中，如果政府还是保持以前的态度，还是让
企业自己解决公益性亏损问题，国家和企业之间的界限模糊不
清，铁路企业将很难在市场经济的社会里立足；如果企业的公
益性亏损完全靠政府补助，那么国家的负担则较重，则政府不
会同意这样的改制方案。本文对铁路部门改革的迫切性做了说
明，然后重点说明了改制中存在的问题，并深入探讨了公益性
运输的现状和改进措施，最后就政府融资购买公益性服务的新
方案进行了详细探讨和分析。
二、铁路部门的“交叉补贴”
在20 世纪，我国经济制度主要还是以计划经济为主，像铁
路部门这样的运输企业都不缴或缴纳很少利润，国家都表示默
认甚至还点头许可，但在这种情况下政府要求企业提供一定的
公益性运输，这样下来企业总是处于盈利微弱或者盈亏平衡的
状态。所谓交叉补贴，就是政府从内部平衡企业亏损的策略，在
这个策略实施过程中政府以最小的成本获得最大的社会效益。
通过实施交叉补贴政策，不仅可以防止铁路企业虚报成本，还
降低了企业的社会监督成本，对企业和国家都有利。然而，在实
际运输中，政府的公益性运输不受距离限制，所有路程都必须
是统一的最低运价，这样使交叉补贴政策很难在铁路企业中实
施。有些不知情的人觉得，用于公益性运输的这部分费用让铁
路企业自己去承受，使国家的经济负担明显减轻，那些公益性
运输造成的亏损在国家票价的管制下没有让消费者承担，而是
完全由铁路部门在承受，但是实际上到最后这部分亏损还是要
政府补贴，最终承担的费用比之前的还要高。交叉补贴的实施，
最终并没有解决实际问题，不仅使铁路企业的利润减少，而且
还使铁路企业在市场经济下的竞争力下降。
20 世纪80 年代，铁路部门先后实施了“放权让利”和“铁路
大包干”的改革，目的都是为了充分调动铁路企业的积极性，从
而想获得更大利润。从一定程度上来讲改革是有成效的，它强
化了铁路企业内部的经济约束，但是这种约束并不是靠市场机
制来实现的。以及后面进行的几次改革，都没有从根本上解决
铁路企业的本质矛盾。21 世纪初期，铁路部门试图实行“网运分
离”的改革，也就是将铁路的运输经营和网络经营这两部分分
开来经营，这样就达到了一种垄断，这种改制明显是一种自私
行为，与国家规定的目标很不统一，这种改革方案很快被相关
部门否决。
直到2010 年我国铁路部门的原始面貌还没有改变。从以
前的失败改革或者试行可以看出：首先，国家铁路运输企业效
率低下、利润较小，主要是由于政府严重干预企业发展、企业又
对政府有很强的依耐性这项体制造成的，以前实行的一些表面
上的改革，并没有触动本质，很难获得突破性的进展；其次，一
些以企业为主体的改革，受到公益性运输问题的制约，企业只
为了自己利益而不管社会的改革政府是不会审批的，没有将企
业作为运输市场主体的改革，都没有实质性的意义；最后，一份
好的改革方案，必须达到资源的有效配置，也要为企业增加利
润，还必须满足政府的需求，并且满足大部分消费者的愿望，这
样改革才能被各个部门通过且良好运行。
三、政府购买机制设计的基本原则
（一）西北铁路企业的运输现状和改制难点
在全国铁路运输中，西北铁路的公益性运输表现的更为突
出，铁路运输企业想成功改制存在很大困难，但是对于我国其
他铁路公司的改革具有很重要的实际意义。大量的分析研究表
明，影响西北铁路运输企业发展的主要原因有：（1）公益性较强
的那几条铁路的经营严重亏损，从而导致整个西北铁路企业处
于亏损状态或盈亏平衡状态；（2）铁路运输企业设立的部分制度
等于形同虚设，没有达到原有的效果，例如成本约束机制已经
失去动力；（3）固定资产处于停滞状态。公益性和经营性不仅边
界模糊，而且相互结合，这种作用下如果西北任一铁路企业对
现有的资产全部上市，那么肯定会出现无人敢接的局面。假如这
类企业将公益性和经营性企业分开，单独对其中的经营性企业
上市，实现资产使用分类，这又是一种很难实现的条件。自从
2004 年国务院审批通过《中长期铁路网规划》后，各地政府与铁
道部联合投资，已经建成了敦煌、西延等铁路，还有西平等铁路
线在建，并在规划设计西兰铁路客运专线等。这些由铁道部、各
地政府等多部门联合组建的铁路公司，使铁路经营管理样式有
所增加。政府、企业等多部门共同参与西北铁路建设，开创了国
有产权多元化的先例，在国内铁路企业改革中具有突破性的意
义，但是受行业规定的制约和地域的限制，只能逐步进行改革。
当前铁路运输企业运能很难扩充，资产管理混乱，特别是国家、
企业和市场的关系很难分清，这些因素严重阻碍了铁路企业上
市，必须遵循我国资本市场的上市标准，从分清政企关系入手，
突破各种难点，创造有利于优质运输资源上市的条件。
（二）政府购买机制设计的基本原则
政府购买机制要想实施，必须遵循一定的原则，主要表现
在：（1）政府职能转变原则。铁路生产经营中具有特殊性，最为
明显的将利润收入看的比社会公益重得多，按照这样自由发展
下去，将会使社会福利水平降低。在经营过程中，铁路运输企业
的优势是控制信息和成本，如果监督力度不大，企业将会趁着
这个漏洞最大限度地操纵成本，国家必须对这种情况采取措
施，防止企业垄断市场而获取很大利润，给消费者的利益造成
严重影响，同时政府应转变职能，减少对微观经济运行的干预，
加强对市场的调节和监管，提高公共服务基础。（2）企业市场主
体地位原则。要想让企业在市场经济中立足并良好发展，必须
实行政企分开。首先必须确定铁路运输企业法人的财产权，使
得法人具有独立的特性和市场主体的地位，建立规范的市场管
理机构。相关资料表明，垄断性产业能够从这种制度中获取更
大的利润。铁路运输企业虽然希望政府出台更多法规，但是却
希望政府减少对企业的干预和限制，在公平、公正的原则下和
政府合作的基础下共同发展、互利共赢。（3）适应特定竞争方式
原则。铁路建设需要巨大的资金投入的，就现有的技术经济条
件，在同一区间内铺设两条以上的平行线路是很难实现的，而
且纵向业务分拆这项改革没有经过审批，导致了铁路企业不仅
要和同行竞争，还必须同其他行业竞争。铁路运输具有明显的
优势，这种运输不仅运输成本低，能源消耗也远远低于其他运
输业，而且能够大量的运输，在与其他运输方式竞争时具有明
显的优势。铁路运输企业要想实现市场化，必须进行资产上市，
通过融资途径，得到投资商的支持。（4）制度变迁成本小于收益
原则。不合理的改制，不仅造成经济损失，而且还会导致成本升
高。如对铁路干线实行分割管理后，使铁路交易成本大量增加，
铁路价格失控促使货物价格大范围增长，企业裁员又会增加维
持社会稳定的成本。经过多种方案的分析比较，政府在选择改
制方案时，只能选择交易成本较低、社会振荡相对较小的方案。
（三）政府购买机制运行的方向和着力点
新方案的设计是在立足我国国情的前提下，全面了解和掌
握各地域特性和路程情况，遵循党和国家要求的“深化国有企
业公司制和股份制改革，建立健全现代企业发展制度”的原则，
政府和企业形成较好的关系时，企业的资金来源有更多的途
径，并且在基础服务方面加大力度，当铁路企业亏损或者利润
微薄时，国家将对其进行补贴，这部分补贴资金主要来源于税
收，或政府给与企业一些特殊政策使企业的运输成本降低，采
用多种方式购买公益性产品和服务，最终既要增加国家的税
收，还要使企业的利润和消费者的满意度均增长。
1.清晰界定政府与企业的产权关系。对于公益性的运输和
其他的相关服务业，一般都是企业将所需产品生产出来，然后
以一定的价格卖给政府，最后政府以更低的价格将产品投放到
社会需要的各个地方。政府购买方式和市场调节机制的实施，
说明了政府干预企业和市场的办法是不合适的，标志着交叉补
贴办法被淘汰。在新的改革中，国家政府成为公益性运输的主
体，政府对企业的公益性运输亏损进行补偿，政府主要靠税收
来购买公益性运输，这样两者相互依靠、互利共赢、共同发展。
新型的购买方案要求：（1）企业不因政府的公益性运输而负债，
如果企业经营不善无法生存，政府也不会替企业偿还债务。当
需要交易时，政府与企业进行商量讨论互相达成协议，使双方
都达到目的且利益不受损伤，在运营生产中企业具有独立的产
权，并具有自主支配全部利润的权利，在使用和处理财产时企
业也具有独立权，不受政府和投资者的制约。（2）不仅要防止政
府对低效率资源的任意干涉，还要防止内部人的投机倒把。这
种产权明确的互相约束要求，说明政府在运行中的作用是征收
税务、帮助选择管理人员、监督；同时又指明了铁路运输部门的
责任，既要承担一定的社会责任，又要受到投资人的约束。
2.鼓励企业自愿提供公益性运输产品和服务。对铁路运输
企业来说，必须能够回报社会，而且企业要为社会发展考虑，也
是成为优秀企业和长远发展的前提。国家相关部门调查表明，
企业家对企业履行经济、法律等责任都比较赞同，但是对公益
性的责任企业家认同的却不多。政府通过购买公益性运输服
务，正好鼓励企业去上市融资、扩大运输能力，从而使企业获利
后给国家上缴更多的利税，通过缴纳税金的多少来评价铁路企
业对社会贡献水平，引导企业更好的服务于社会。在国内各种
因素的影响和世界金融危机的形势下，国家政府为了减轻铁路
涨价对消费者的影响和对市场社会的冲击，执行价格规制，同
时在对企业考核时将社会效益作为一项考核内容，通过铁路企
业的自愿运输使得公益性运输达到最佳状态。
3.推动更多具备条件的铁路运输企业改制上市。这种改革
方式一旦成功后，将会在更多的铁路运输企业中推广运行，促
使更多符合条件的铁路企业改制上市，扩大资金来源，增强企
业的服务性，减少政府干预，是新机制在运行中良好发展的前
提条件。即使像西北铁路局这样的公益性很强的企业，仍然有
自己独立的财产，具有一些产权清晰、盈利较大的优良资产。在
西北铁路中，像陇海线宝兰段等盈利较大的铁路线路，可以进
行改革并上市融资。当前形势下，西北铁路必须坚持以铁路局
为主体的改造，在改造中以现有的资源为基础，以建设集运输、
服务及其他相关产业为一体的现代化大型企业为目标，并加强
和其他企业的合作，联合一些有实力的投资企业，共同组建铁
路股份有限责任公司。在铁路运输企业改制过程中，应注意以
下三点：（1）铁道部或其他政府授权机构起监督管理职责，对国
家财产的使用进行监督；（2）铁路公司上市融资的资金是有专
门用途的，例如用来兼并其他企业，以及大批量的购买主要物
资和铁路先进技术的研发，还有新产品的引进和购买；（3）公司
应该设立一整套完整的法人财产权，必须确保正常运输业务，
并负责筹集全部资金，而且要担当建设和运营责任，还应该承
担还贷责任，在平稳较快发展的总目标下，尽最大可能的加速
市场经济，使国有资产发挥最大能力，以提高企业的经营效益
为最终目标，用最短的时间发展成为自主经营、自负盈亏的先
进企业。
4.选择具有可适性的政府购买多样化购买方式。很多专业
人士认为，应该借鉴西方和欧美发达国家的经验，对公益性的
运输应实行政府公开补贴，并通过给予一些特殊扶持政策来决
定政府对企业的实际补贴情况。根据我国实际的情况，企业的公
益性运输的亏损资金由政府补贴，使企业扭转以前的亏本状态
达到盈利局面。这种政策是符合我国国情的，国家政府对青藏
铁路实行税费优惠等政策的做法都是属于政府补贴的内容。另
外，本文中还介绍了另一种改革方案，这种方案的实际内容是
通过国家的有关政策扶持，从而达到降低运输成本的目的，同样
也达到使铁路公司扭转亏损的局面。在铁路基础设施固定资产
折旧时，采用不同的计算方法得到的结果大不相同，这个结果
又直接决定着企业成本，从而直接涉及企业的最根本利益。
四、结束语
铁路改革是大势所趋，以前的铁路企业经营模式既不能使
企业更好发展，又给国家带来沉重的负担，因此，必须创新机制
进行改革。自2013 年两会召开以来，铁路部门已进行了大规模
的改革，原有的铁道部被改为中国铁路公司。改革后，中国铁路
总公司对所有铁路运输调度指挥，实行全路段的统一管理，并
且必须确保铁路的良好运营和安全，确保特殊运输任务圆满完
成，不断提高管理水平，为广大人民群众提供安全、便捷、优质
服务。铁路发展规划和相关政策的研究划为交通运输部的职责。
在新的改革模式下，政府部门应给与政策扶持，消费者应履行
好监督的责任，交通部门应规划设计更合理、更科学的铁路线，
铁路公司应该在安全的前提下提高运输量和运输能力，并加大
科研力度，最终达到使国家、企业、消费者都满意的优秀企业。
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