群体性事件的法律解析

【摘要】近年来，我国群体性事件呈现逐年增加的态势，甚至很多群体性事件表现得触目惊心，社会顽疾的不断触发，人民意识的持续觉醒，各种影响因素的不断深化，使得我们必须惊醒这类事件的发生机理和消解方式。在社会主义法治国家不断推进的历史形势下，从法律的角度解析群体性事件，特别是探寻群体性事件发生机理及法律对策，对于正确看待和处理群体性事件非常重要。

 

【关键词】群体性事件；发生机理；法律规制

 

 

政治体制调整、社会文化重构成为转型期中国社会的主观愿望和客观需求。各类社会问题相继浮出水面，呈现局部“量变到质变”、群体性事件高位运行的时代特征。所谓“群体性事件”是指10人以上（含10人）聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全行为的事件。多采取集体上访、集会、静坐请愿、阻塞交通、围堵党政机关、聚众闹事等方式，对政府管理造成一定影响的社会冲突事件，而较为恶劣的打、砸、抢事件则严重干扰乃至破坏了正常的社会秩序。正确认识并防范群体性事件在转型的时代背景下具有特别重要的意义。

 

一 、群体性事件的演化与特征

（一）群体性事件的认知演化

对群体性事件的认识，经历了几个阶段：20世纪50年代—70年代末，称“群众闹事“、“聚众闹事”；80年代初—80年代中后期称“治安事件”、“群众性治安事件”；80年代末—90年代初期称“突发事件”、“治安突发事件”、“治安紧急事件”；90年代中期—90年代末期称“紧急治安事件”；90年代末—21世纪初期称“群体性治安事件”。2004年，国务院委托专家完成了“中国转型期群体性突发事件对策研究”报告。十六届六中全会把积极预防和妥善处置群体性事件首次写进党的重要文献。2005年底，“群体性事件”一词首次公开提出。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》施行。

群体性事件有多种类型，典型如“基于利益表达的群体性事件”、“基于不满宣泄的群体性事件”和“基于价值追求的群体性事件”。[1]这些或基于具体的经济利益引发，如云南“孟连事件”和甘肃“陇南事件”；或没有具体利益诉求、重在发泄不满如重庆“万州事件”、安徽“池州事件”、四川“大竹事件”、湖北“石首事件”和贵州“瓮安事件”；为又或是为追求某些权利尤其是政治权利，如选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由以及宗教信仰自由等事件。也有学者将近十年以来我国的群体性事件分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。[2]

（二）群体性事件的特征

一般来看，我国现今出现的典型群体性事件具有如下特点：

1．    群体性。从规模上看，事件涉及的行业越来越多，主体成分多元化，涉及社会众多行业领域及各类社会主体。

2．    组织性。现阶段发生的群体性事件，大都经过一定的酝酿过程，多是有领导、有组织的，甚至出现跨地区、跨行业的串联活动，个别地方甚至成立非法组织与政府对抗。

3．    突发性。群体性事件的诱因往往很简单，或起因于一起单纯交通事故、治安案件，或起因于医患纠纷、邻里纠纷等个别的简单矛盾冲突，事发突然，猝不及防。[3]

4．    扩散性。群体性事件一经发生，国际国内的各种舆论借助网络信息的放大效应，其传播速度之快，波及面之广，影响之大，前所未有。

5．    对抗性。相当一部分参与主体的行为方式趋向于极端手段和违法行为，带有强烈的对抗性和暴力色彩。如聚众阻断交通，围攻、冲击党政办公场所，破坏公共财物等。

二、群体性事件发生机理的法律解析

层出不穷的群体性事件深刻地反映出公权力行使的弊病和问题。在权力和权利的双向关系中，群体性事件反映出社会严重的法治危机。[4]群体性事件的发生机理的法律解析可归结为如下几方面：

（一）从立法的角度来看，我国有关群体性事件的法律规制尚未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。处置群体性事件的规范多为政策性指引，权威性欠缺。

此外，根据我国现行法律规定，群体性事件中哪些行为合法，哪些行为违法，无从判断。经常出现多数人的一般违法行为与少数人的严重违法行为甚至是犯罪行为交织在一起的情形，致使对群体性事件认识不清，一些应该受到制裁的行为没有受到制裁，应当及时处置的事件没有得到处置，使法律丧失了权威与尊严。[5]立法上不明确界定群体性事件，很难为其疏导和解决提供思路清晰的指导与规定。

（二）从执法的角度来看，处置群体性事件的执法尺度不明确。我国《刑法》、《集会游行示威法》和《治安管理处罚法》只是作了原则性的规定，无法保证处置的有效性和及时性。

此外，群体性事件的处理过程往往摆脱不了程序上的障碍。某种意义上说，程序正义的意义和价值甚至超过了实体正义。程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。[6]遗憾的是，在很多群体性冲突事件中，结论无一不是由官方发布，很难听到参与群体性事件的民众的声音。事件的处理往往遭到公众普遍的质疑。人们之所以怀疑“真相”，主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。主管机关和执法人员有着太大的自由裁量空间且难以规范。

（三）从司法的角度来看，国家的司法权不能深入有效地渗透于各个领域而完全无缺位发生。权利的存在和行使依赖于权利主体的实际能力和实际地位，而进行群体性诉讼所付出的成本和可能获得的收益之间往往不成比例，甚至完全偏离合理诉讼的成本收益比。司法机关也不愿介入群体性事件的处理。尤其是有些群体性事件源于地方政府招商引资、征地拆迁以及推进国企改革政策措施不力，因此政府行政行为的合法性受到质疑。[7]最后，司法不公也是导致群体事件的重要诱因。

司法是维护社会正义的最后堡垒，但通过诉讼难以获得公正的救济，权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。群体性事件正是基于公民日渐宽厚的权利意识，才具备了蓄势待发的激情并产生猛烈的社会冲击力。亦即，由于司法在解决社会冲突方面的缺位或无能，而使中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里，中央政府本可以无须承担的政治压力，甚至会产生使执政合法性资源一点一点流失的严重后果。[8]人们对司法救济的期望值下降和对政治救济的期望值上升，国家的司法职能在社会纠纷的排解中其强力作用远远低于执政党在国家公权力中的正当性影响，法院救济途径不畅或缺乏，而政治救济比较便利与现实，群体性事件显示出广泛的社会基础。

三、群体性事件的法律规制

法治国家对待民众诉求和公民利益表达必然采取法律的手段来规制，这必然是最优和最终的选择。

（一）充实立法，保护公民诉求

对于转型社会中各种不稳定因素，政府应坦然应对，而不应采取回避和粉饰的态度。无论群体性事件的深层原因是什么，法律规制的缺位与不足必然是造成社会矛盾难以化解排除的重要的因素。如，改进信访制度，赋予公民政治参与与维权更多的空间与渠道。适当在集会游行示威法中增加请愿权的内容，放宽对公民表达自由的限制。适当考虑逐步放宽集会、游行、示威申请的条件，正确引导群众依法在特定时间、特定地点表达他们的意愿，以维护法律的严肃性，化解矛盾。

（二）严格执法，维护程序正义

相当一部分群体性事件的发生都与行政部门在处理冲突和矛盾时不依法行政，秉公执法有关。我国现行的法律体系中没有关于处置群体性事件的专门性规定，致使处置工作无实体法可依，也无程序法的严格规制。有关部门及执法人员，往往不敢有所作为，很大程度上束缚了执法行为。当然，这种无法可依的状况也会直接导致滥用职权、处理手段简单粗暴等情形的发生。[9]这就为群体性事件的发生种下了祸根。

执法部门必须严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，才不会在执法过程中产生矛盾和对立，才能有效防止执法过程中爆发群体性事件。首先，应当确立比例原则。在处置群体性事件时，公安机关及警务人员所采取的措施及其强度应当与群体性事件本身的危害性及暴力程度相适应。其次，应当细化公安机关及警务人员在处置群体性事件时的行为规范，最大程度地限缩自由裁量的空间。只有在公安机关及警务人员采取的处置措施有明确的法律依据时，才能“以法服人”，最大限度地消除相关群众的抵制情绪，避免一些无谓的冲突。最后，处理群体性事件的全过程均应保证严格按照法律规定的程序和步骤，杜绝随意性和模糊性，及时有效地将群体性事件纳入规范的法治轨道。

（三）善用司法，整合各方利益

在法治社会里解决纠纷的地方最终归结到法院。法院代表着法律，象征着公平与正义，是法治的最后一道也是最强的一道防线，保障法律的正确、有效的实施，通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚、让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平、正义。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时分解掉社会中的大量冲突，缓和对立情绪、消解社会矛盾，负有在现代多元社会里整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。因此，通过保障公民诉讼权利、扩大司法管辖范围，确立司法权威、发挥司法功能在预防与化解群体性事件中的作用，及时、公正地解决纠纷，化解民怨，医治社会创伤，整合利益冲突。

从司法的视角出发，首先应当确立科学的司法观念，注重司法的社会效果，确保公平公正审判。其次，突出司法调解功能，妥善协调各方面的利益关系，以合法稳妥的方式处理各类社会矛盾。再次，扩大司法受案范围，特别是关于群体性事件的行政诉讼受案范围。比如建立行政公益诉讼制度，突破传统诉的利益理论，使得并未受到直接侵害的公民也可以提起诉讼，保障公民参与权的行使，培养负有责任感的公民精神，对群体性事件的发生能够起到一定的分流作用。最后，坚持“能动司法”原则，充分运用司法智慧，采取多种诉讼模式，以期建立因案制宜、针对性和适应性强的多种诉讼解决机制。团体诉讼不失为群体性事件有效化解的一种路径。[10]通过司法这一理性交往渠道妥善消解群体性事件引发的危机，团体诉讼因其所固有的制度比较优势，对部分群体性事件的化解更具实效。

 

公民利益表达和权利维护的途径一旦被堵塞或封锁，社会情绪得不到顺畅的疏导，群体性事件必然发生。积极有效化解矛盾必须厉行法治。从法律的视角来解析群体性事件的成因、表现，相应地从法治的要求和规则出发制定群体性事件的法律对策，这是和谐社会的基本理念，也是法治国家的必然要求。