城市建设进程中的超龄农民工权利保障机制探究——以“MIC”模型为构建方案
华东政法大学
摘 要：我国当下正处于向老龄化社会转化的关键期，同时基础建设事业也正处于发展期。城市建设中老年农民工的比例逐年上升，这代表着我国即将面临超龄农民工在城市化进程中的社会定位问题，与此一同产生的还有这一群体的社会保障如何落实，也将成为一大社会难题。本文将着重分析超龄农民工的社会保障领域的困境，并对其进行法理分析，通过构建“MIC”模型为基础的保障体系，帮助社会更好地解决超龄农民工的社会保障难题。
关键词：超龄农民工；权益保护；劳动合同；保险立法一、超龄农民工多元困境探究
近年来，我国东部城市化进程加快，此时中西部地区城市化相对滞后导致民工大量外流。据《2018 年农民工监测调查报告分析》显示，50 岁以上农民工所占比重为 22.4%，比上年提高 1.1 个百分点，近五年呈逐年提高趋势。因此可以显著看出高龄农民工 ① 比例不断上升。此时，主要的雇主、开发商利用高龄农民工法律知识的缺失以及文化水平的不足，大量压榨超龄农民工的既得利益，导致该群体的权益遭到侵害，屡次发生的案例已经得到广泛关注。
（一）劳动单位不予签订劳动合同
用人单位不与超龄农民工签订劳动合同，不承认双方劳动关系是主要的问题根源，用人单位惯常的手段是以《劳动合同法实施条例》中的第二十一条的规定作为拒绝签订劳动合同的主要依据，该法规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。该条款规定劳动者达到法定退休年龄 ② 可以选择终止劳动合同的权利，即通说的退休权。而在大部分实践适用中，往往认为劳动者超过退休年龄就可以拒绝签订合同，这成为了常态。我们从《2018年农民工监测调查报告分析》
也可以中也可以看到，60 岁以上的农民工占据了极大的比例。
因此，劳动单位借无劳动合同的契机，拖欠超龄农民工薪水，并导致农民工失去起诉的权利及主要证据，在现实中该现象屡见不鲜。
（二）薪资待遇被差别对待
据调查统计，超龄农民工的薪资水平要远远低于其他年龄段的农民工，用人单位在现实中往往拒绝招录超龄农民工，但随着劳动力的缺失，许多用人单位使用低于城市最低薪资保障水平的工资招录超龄农民工，该群体对于薪资水平往往没有一个比较清楚地认识，同时其对于生活的紧迫需求往往导致其不得已接受低薪工作。这一现象除了在建筑领域，在某高校内部也有类似案例，高校给予清洁工人以 1800 上下的薪水进行招录，而该高校所在城市的最低生活保障早已达到2000 以上，这也导致高龄清洁工劳动总量不低于正常工作标准的情况下，薪资待遇得道不平等对待。
（三）超龄农工未被纳入工伤保险体制范畴
超龄农民工在现有体制下成为社保领域的忽略对象是常有的事，农民工在实践中用人单位基本不会承诺为其购买五险一金 ③ ，而超龄农民工单位甚至不会为其购买工伤保险，这将导致一旦工伤出现，超龄农民工除了自负医药费别无选择，然而这一弱势群体往往经济能力不足，难以支付高额的医疗费用，此时用人单位也拒绝提供帮助，导致超龄民工的权益难以得到充分保障。
（四）住房环境难以得到保障
据相关调查显示，在进城农民工户中，购买住房的占 19%，租房居住的占 61.3%，单位或雇主提供住房的占12.9%，进城农民工人均居住面积 20.2 平方米，户人均居住面积在 5 平方米及以下的农民工户占 4.4%。 ④ 住房是保障民工生活的重要标准，然而从数据中可以看出拥有住房的民工比例极低，据城市调查发现，大部分民工会选择在桥洞、集装箱等场所居住以节约生活成本，极其恶劣的住居环境成了民工普遍的生活困境。
二、超龄农民工权益保护的法理分析
（一）签订劳动合同法理分析
我国《劳动法》第十五条规定 ⑤ 以及《劳动合同法实施条例》第二十一条规定了我国劳动者的年龄区间。而国务院颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》中关于退休年龄的规定以及《宪法》第 44 条规定国家依照法律实行退休制度，这是公民享有的一项基本权利。其中，我们可以看到法条规定是作为一种赋权条款而规定，目的在于保障工人离退休的主要权益，实践中将其理解为超过退休年龄而就业的丧失签订劳动合同权利的做法是错误的，法律对于劳动者退休年龄以及终止合同的规定应将其理解为权利条款而非义务条款，实践中出于对超龄劳动者权利的保护也应赋予其签订劳动合同的合法权益。
（二）同工同酬法律路径分析
针对实践中超龄劳动者的低薪现象，《劳动法》第四十六条规定：“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬”。并根据《关于劳动法若干条文的说明》的解释，用人单位对于从事相同工作、付出等量劳动且取得相同劳动业绩的劳动者，支付同等的劳动报酬。实践中为同工同酬的认定赋予了三个条件：一是劳动者的工作岗位、工作内容相同；二是在相同的工作岗位上付出了与别人同样的劳动工作量；三是同样的工作量取得了相同的工作业绩。 ⑥ 用人单位为超龄民工设置相同的劳务量，在薪资方面却以工作能力不足或者工作量低于正常水平为由，剥夺其获得平等薪资的权利，是违反劳动法的行为。同样我国法律对于超龄民工相关方面的法律缺失也导致这一现象屡见不鲜。
（三）超龄农民工保险立法现状分析
超龄民工的立法现状主要体现在两个主要的方面，一是超龄民工的保险制度，二是工伤认定方面的立法现状。首先，在养老保险方面。我国宪法明确规定：“公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，这是超龄民工享有社会保险的根本依据。社会保险法第 95 条明确规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”老年人权益保障法第 28、29 条也规定了针对 60 岁以上的老人，不分城市农村，国家有通过基本养老保险制度、基本医疗保险制度，来保障老年人的基本生活和基本医疗需要的义务。因此，在立法上超龄民工的养老保险已经实现全覆盖。其次是工伤认定领域。据最高人民法院行政审判庭 2010 年《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因公伤亡应否适用工伤保险条例的请示的答复》：“用人单位聘用超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内因工作原因伤亡的，应当适用工伤保险条例的有关规定进行工伤认定，依照该规定明确应当认定为工伤。”因此，超龄农民工的工伤认定法律已有明确规定，并已取得显著效果这也要求我国在司法实践中要严格规制相关违法行为，不排除用人单人刻意忽视法律规定而致民工权益受损的现象，我国现今经济发展水平决定了民工属于我国收入层次中的弱势群体，因此在立法已相对完善的前提下，做好执法方面的工作也是势在必行。
三、四元角度下的“MIC”模型构建
MIC 模 型 是 基 于“ 多 元（multivariate）、 创 新（innovation）、全面（comprehensive）”三个层面的要求而构建的体系。对于一个完善的解决超龄民工现存问题的模型，我们除了立法层面的分析，更需要在模型的构建下寻求解决方案。对于超龄民工的保护，我们将在MIC模型的要求下，从立法、执法、司法以及普法四个方面继续寻求解决方案。
（一）立法层面的“MIC”模型创建
在以上的立法分析中，我们可以看到我国在立法上并未存在太大的问题，通过《劳动法》及相关司法解释的规定，我国在对于农民工的保护上十分完善。但是当对象切换至超龄农民工这一群体时，我们明显发现用人单位有意、无意地在对待这一群体上走立法漏洞或者刻意曲解立法意思。而我们在寻求立法正确适用时，也必须要考虑立法的普遍适用，尤其是考虑到超龄民工的文化水平、法律意识处于低水准，我们需要在立法上做到明确，这就是 MIC 模型关于“全面（comprehensive）”的要求。
此外，我们国家的法律适用是否能够充分发挥作用还要考虑针对群体的多元化，民工群体也同样如此。在我国民工群体中，主要有三个主要明显的分层。一是 16—28 岁年龄段的群体，这一群体的显著特征是未婚。第二阶段是 28—60 岁阶段的民工群，第三阶段是 60 岁以上的高龄民工群体。相对于前述两类群体，超龄民工的主要特征是：一、行动能力相对不便；二是收入水平低，处于退休年龄却由于经济原因仍需要工作；三是市场竞争力差。针对这一群体的特点，有针对性地进行立法是主要的任务。
同时，在立法的完善过程中要注重与社会现象的结合，实现立法的优化，这是创新（innovation）的要求。而面临超龄农工出现的问题是在过去的社会进程中从未有过的，因此立法上注意时间的变化，并在立法的着重点上注意对于过往法条规定及司法解释的新形式。
（二）执行层面的“MIC”模型创建
在执行层面上的主要问题在于是否能够发动尽可能多的力量一同解决该难题，对于执行参与主体的多元化考虑，应该尽可能地吸收其他主体协助执行工作。其中我认为国家、社会以及用人单位应该承担主要责任。从国家这一主体来看，首先应当强化国家责任在执行中的作用，通过强有力的国家政策有效对接到养老保险、工伤保险等领域，通过国家补贴等方式给予超龄农工适度的关怀。社会层面需要村委会、居民委员会、老龄委的配合，正确引导民工的择业选择，在维权道路上提供尽可能多的帮助。用人单位层面需要摆正态度，对超龄民工的福利待遇予以充分保障。
其次，对于用人单位欠薪执行难的问题，要采取全面的应对措施。首先执法部门需要多方式地加大执法力度，对恶性的雇工单位及时予以取缔；其次政府监管部门要主动出击，该出手时就出手，对以身试法、恶意欠薪的企业和个人依法惩处 ⑦ 。
（三）司法层面的“MIC”模型创建
在司法层面要把握三个重点“坚决、有力、准确”，对恶意损害超龄农民工的用人单位进行惩处。其次，要对错误理解法律法规政策的用人单位集中进行教育。此外，在司法过程中，对于超龄民工的权益保护要基于弱势群体优先保护的原则予以适度偏向，加强双方间的调解，降低农民工维权成本，优化法律监管机制，预防农民工的劳动争议。 ⑧（四）普法层面的“MIC”模型创建
普法层面的要求不仅针对用人单位提出，更需要对于广大的农民工群体进行维权意识的教育工作，可以采用法律援助以及普法宣传的方式进行帮助。
从多元主体参与的角度来看，政府应当加大民工法律意识的宣传教育，采取下乡宣传等方式，促使民工关注到自己的权益保护；同时，劳动保障部门也应当承担相应责任，及时行权的同时为民工指明维权道路；其次，民间社会工作组织应深入了解农民工所思所想，成为维护农民工合法权益的重要中介桥梁，及时把农民工权益愿望反馈给政府，为保障农民工权益提供法律援助。 ⑨ 如今在各大院校的法学院均组建了学生法律援助中心，在国家和社会能力不能及的范围内，高校学生组织也能提供一定量的帮助，同时国家也需要加强城市法律援助制度的建设，给予超龄民工群体更多的法律福利保障。
随着我国城市建设进程的不断深入，伴随产生的是阶层的不断分化。可以预见的是我国超龄民工群体必将继续扩大，因此我国立法对于这一群体进行保护的脚步也因随时跟上。
我国立法相对完善的背景下，在立法、执行、司法、普法等层面仍应更加明确与积极，同时，社会也应当对超龄农民工的权益保障问题予以关注，我国政府及相关法律部门应承担相应的责任。农民工作为设施建设的重要主体，只有充分保障其合法权益，我国城市建设进程才能更加顺利地进行。
注释：
①本文超龄（高龄）农民工是指60岁以上仍在就业的农民工群体。
②《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》( 国发【1978】104 号 ) 文件所规定的退休年龄为男性 60 周岁，女性 55 周岁。
③“五险一金”指的是五种社会保险以及一个公积金，“五险”
包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；“一金”
指的是住房公积金。其中养老保险、医疗保险和失业保险，这三种险是由企业和个人共同缴纳的保费；工伤保险和生育保险完全是由企业承担的，个人不需要缴纳。这里要注意的是“五险”是法定的，而“一金”不是法定的。（360 百科）
④数据源自《2018 年农民工监测调查报告分析》
⑤《劳动法》第十五条规定：“禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人。”
⑥王景龙、井川、孙艳：《“超龄”农民工“很受伤”》，摘自《工人日报》，2013 年 4 月 18 日。
⑦沈峰；《根治欠薪须把功夫下在平时》，摘自《中国建设报》，2019 年 10 月 11 日。
⑧崔建鑫：《在法治背景下农民工劳动争议法律维权问题探析》，摘自《劳动保障世界》，2019 年 26 期。
⑨吴日晖、高敏、王彬彬、刘伟方：《供给侧结构性改革背景下农民工就业转型研究》，摘自《合作经济与科技》，2019 年 16 期。
参考文献：
[1] 王慧娟：《超龄农民工养老困境研究—基于福利三角理论的社会政策分析》，摘自《社会工作与管理》，2016 年第 6 期；[2] 王景龙、井川、孙艳：《“超龄”农民工“很受伤”》，摘自《工人日报》，2013 年 4 月 18 日；
[3]沈峰；《根治欠薪须把功夫下在平时》，摘自《中国建设报》，2019 年 10 月 11 日；
[4]崔建鑫：《在法治背景下农民工劳动争议法律维权问题探析》，摘自《劳动保障世界》，2019 年第 26 期；
[5] 吴日晖、高敏、王彬彬、刘伟方：《供给侧结构性改革背景下农民工就业转型研究》，摘自《合作经济与科技》，2019 年 16 期。
作者简介：陈博文，男，21 岁，华东政法大学刑事司法学院本科生。
