经济社会下我国住房保障制度研究
经济社会下我国住房保障制度研究
李丹颖
（浙江工业大学法学院，浙江杭州310023）
【摘要】我国的住房保障制度经历了经济的兴起、发展、飞跃等多个阶段，在60 年间取得一定的成绩，但就现阶
段而言仍存在立法层次低、政策不连贯、缺乏配套措施等问题，需要在经济大环境下对我国住房保障法律制度进行重新
梳理。文章结合经济社会发展中必要的联动因素，提出加快住房保障立法、住房保障政策法律化和协调各项住房保障具
体制度的对策。
【关键词】经济社会；住房权；住房保障法；公平
一、住房保障制度的一般理论概述
（一）经济属性下的住房权和住房保障
从人类历史发展和社会文明进步的过程来看，住房是其中
不可或缺的生存基础和物质条件。住房问题对于任何历史时
期、任何国家而言都是重大的社会经济问题。随着工业革命的
基本完成，现代经济框架和经济主体日益完善，新兴的经济观
念催生了1948 年联合国大会正式颁布《世界人权宣言》，把住
宅权纳入了人类的基本人权之一。①对住宅权的这一国际法规
定，我国政府在经济建设过程之中（特别是改革开放之后）也予
以了充分承认，并在《宪法》第13 条中规定：“公民的合法的私
有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和
继承权。”第33 条规定：“国家尊重和保障人权”。这是住宅权作
为人权和公民私有财产权第一次被写进宪法。此外，第39 条规
定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯、禁止非法搜查或者
非法侵入公民的住宅。”这肯定了住宅权作为一种公民人格权
的延伸，具有重要的法律地位。
但是，由于经济结构的不断发展和革新，全球经济联动能
力也随之不断上升，随之而来的便是人口呈现了全球性爆炸式
增长和部分地区居住高度集中化的态势，这中趋势带来的是对
城市土地和住房的极大需求。同时，这种需求也自然而然地带
动了土地和房屋价格的不断攀升，远远超过中低收入群体的住
房支付能力，使得这一群体中的大部分人都得不到住宅权的保
障，久而久之，这必会引起一系列重大的社会问题，继而对经济
发展和政治稳定带来难以估量的冲击。因此，为了缓解住房矛
盾，保障中低收入群体的住宅权，维护经济活力和保障社会长
治久安，各国政府都对住房保障问题进行了积极的调控和主动
的干预。就现实意义上看，“住房保障”被认为是住房领域内实
行的一项社会保障制度，以政府作为责任主体，以实现中低收
入阶层居民的基本居住权为目的，具有经济福利性的国民居住
保障系统。因此，许多国家认为，通过立法的手段，解决中低收
入家庭的住房问题是维护社会安定，也是实现社会收入再分配
的重要方式，逐步使得住房障制度成为公共服务和保障体系下
的重要制度构成。这也就是说，当公民不能完全依靠自己的力量
实现住宅权时，应当是有权去要求国家帮助其实现住宅权的。与
此同时，国家或政府也应承担起建设多层次的住房保障体系的
义务，科学的住房保障法律体系是保障住宅权实现的有效和主
要途径。
（二）住房保障法律制度的产生与发展
为了切实有效地实现对于住宅权的保护，缓解从中产生的
社会矛盾和利益冲突，多数国家采纳了“制度经济学派”的理论
观点，主张用“制度”去规范本属于“商品自由体”的住房领域，
用法律去保障住宅权利，结合其他社会保障制度或措施，运用
合法垄断，从而形成一整套配合默契的法经济制度安排或法经
济运行机制。②虽然各国在住房保障的认识和必要性上都有着
一定程度上的共识，但不同的历史环境和文化背景还是会影响
法律制度的发展、进化。
反观我国的住房保障法律制度的发展，则以20 世纪90 年
代的城镇住房改革为界点。在此之前，由于中国实行计划经济
体制，采用的是由国家和单位统包职工住房投资、建设和分配
的福利制度。在这种制度下，国家和单位是住房保障的主要责
任主体，住房以实物形式分配。表面上看，这种福利分房制度将
全民纳入住房保障体系，是一种更加完善和绝对理想的住房保
障制度，但事实证明并非如此。完全采用实物形式进行住房分
配的直接后果就是该时期内人口和住房比例极不协调，住房严
重短缺。①除此之外，国家住房建设资金在投入和回收上又不能
形成良性循环，大大增加了国家财政负担。
改革开放之后，我国意识到住房本身所应具有的商品性特
征，国务院于1994 年7 月18 日发布的《关于深化城镇住房制
度改革的决定》也标志着我国开始积极推进“房改”。在这一过
程中政府在一定程度上把住房问题过多地推给了市场，地方政
府不再需要承担住房保障的职责，虽然从短期来看缓解了计划
经济时代所遗留下来的诸多弊端，但长远上来看，特别是进入
21 世纪以后，国内也出现了高房价下的“房奴”问题、“蜗居”问
题、“蚁族”问题、农民工住房问题、城市“夹心层”住房问题等，
这无疑是从“大包大揽”的一个制度极端走向了另一个“放任不
管”的极端。之后我国政府在认识到住房保障问题的严峻现实
之后，全社会开始对住房市场化和在住房方面的贫富差距进行
反思，同时政府对住房的理解终于回归到人权保障的基本目的
上来，提出了“居者有其屋”的政策目标。
二、现阶段我国住房保障法律制度探讨
毋庸讳言，我国目前的住房保障法律制度在很多方面与发
达国家的经济环境和政策法规还存在较大的差距，立法、执法、
司法等多个方面仍需投入较大的建设力度。因此笔者将在这里
结合住房保障法律制度在现代经济下的发展需要，对其现状和
缺陷做简要探讨。
（一）我国住房保障制度的现状
1.住房保障制度的传统模式。我国传统的住房保障法律制
度主要是指经济适用住房制度，廉租住房制度，以及住房公积
金制度。这三大制度伴随我国从20 世纪90 年代一直走到如
今，仍旧具有强大的生命力和实效作用，为我国经济过渡阶段
的发展具有一定的积极意义，就目前而言这三大制度在我国仍
旧是最为主要的住房保障制度。
（1）经济适用房制度。经济适用房是指由政府扶持的，具有
经济性、适用性和社会保障性的微利商品房；从字面意思上理
解，就是要求这些保障房既要价格适中，与中低收入阶层的承
受能力相适应，也要求这类保障房的设计符合居民需要，面积
适当，功能适用。这一制度起源于1994 年国务院颁发的《关于
深化城镇住房制度改革的决定》，强调加快住房建设和推进城
镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责，其中第一次提出
了要为中低收入家庭建立具有社会保障性质的经济适用房体
系，同时要求在建房、售房方面对离退休职工、教师和住房困难
户予以优先安排。这之后国务院、建设部、国家发改委、国土资
源部以及中国人民银行又陆续颁布了《国务院关于进一步深化
城镇住房制度改革加快住房建设的通知》、《经济适用住房管理
办法》等其他对于经济适用法的行政规章，不仅明确了经济适
用房的定义，也限定了建设标准、供应对象以及销售价格等多
个方面。2007 年11 月30 日，建设部再次会同国际发改委、监察
部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部
门联合修订了《经济适用住房管理办法》，对实际实施过程中出
现的问题和原管理办法中存在的不足进行了弥补和更正，如重
新限定了该类房屋的单套建筑面积控制在60 平方米左右，供
应对象缩小为低收入家庭。
（2）廉租房制度。廉租房的意思顾名思义就是指“房租低
廉”的住房，也就是说廉租房制度的设立是政府着眼于特定低
收入群体的消费能力，通过提供低价保障性住房出租而产生的
重要住房保障制度之一，包括政府直接构建并低价出租公有住
房、被保障家庭接受政府租金补贴自行承租住房、享受租金减
免的公有住房等。其具有福利性、保障性和公益性的特点。虽然
从实行目的上来看，它和经济适用房制度的出发点都是一致
的；但不同的是，廉租房面向的保障对象更为特定，主要是针对
城市最低收入家庭，而且廉租房只出租并没有和受租人进行任
何房产的买卖交易。2007 年11 月27 日建设部、发展和改革委
员会、监察部、民政部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国
家税务总局、国家统计局等部门又联合发布了《廉租住房保障
办法》。对廉租住房制度建设中群众和地方政府普遍关心的问
题做出了明确的规定。新办法中廉租住房的保障对象从“城镇
最低收入家庭，扩大为城市低收入住房困难家庭”。同时明确提
出，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租两相结合，改
进了“货币补贴为主，实物配租和租金减免为辅”的保障方式。
（3）住房公积金制度。住房公积金是指国家机关、国有企
业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企
业、事业单位及其在职职工按规定缴存的专项用于住房消费支
出的个人长期住房储金。这一制度最早由上海市政府于1991
年借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建
立了有中国特色的住房公积金制度。自此，北京、天津、南京、武
汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。几年里
对于公积金制度的设计几经变化，2005 年4 月建设部、财政部、
中国人民银行联合发布了《关于住房公积金管理若干问题指导
意见》，这是目前最新的关于公积金制度的规定，其中进一步规
定了有关事项，主要涉及比如，缴存住房公积金的月工资基数，
原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上
一年度职工月平均工资的2 倍或3 倍，具体标准由各地根据实
际情况确定。不必否认的是，住房公积金的建立的确是我国在
从福利住房制度向住房市场化、商品化改革的过程中，完善城
镇住房制度的重大突破。
2.住房保障制度的新模式。在上述三项传统的住房保障模
式中，受惠主体的限定忽视了现阶段我国经济发展过程中产生
的相当数量的“夹心”人群，这一类夹心人群主要集中在以大学
毕业生为代表的新就业职工中。2009 年3 月11 日住建部副部长
齐骥在住房和城乡建设部新闻发布会上表示：要加快公共租赁
房的建设。需要指出的是，公共租赁房是归政府或公共机构所
有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租，
是一种过渡性住房保障政策。这表明在国家保障体系面向“非
低收入群体”着力的理念转变，符合经济社会平稳发展的要求。
除此之外，在公租房理念不断深入住房市场的同时，2013
年3 月，河南省郑州市成为首个宣布保障房“三房合一”模式的
城市，即将传统的廉租房、经适房、公租房合并为公租房，并表
示河南全省将在2014 年底全部取消经适房。同此同时，已有江
西、浙江、上海等多个省市计划或是决定停止新建经济适用房。
但值得考量的是，这种公租房模式实质上是政府长期持有
住房，一方面会影响到政府的财政投入是否合适的问题，另一
方面也是对房地产经济联动影响力的大范围调整，是否遵照市
场运行规律还有待商榷，就目前浙江省范围内的实践而言，其
作用尚未能够彻底取代传统的三大住房保障制度，并且其在制
度设计层面上仍有较大的空白和余地。
（二）我国住房保障法律制度的缺陷
自改革开放以来，虽然我国在住房保障制度方面做出了不
少尝试和努力，以图最优化地解决这一困扰我国社会经济发展
的问题。但是，长期以来，由于解决住房问题上人权意识缺失严
重，功利主义大行其道，商品经济与社会公平难以协调，使得我
国的住房保障法律制度存在大量问题，具体而言，包括以下四
个方面：
1.立法层次低，法律无法发挥规制作用。从经验来看，一项
制度的运行是免不了立法方面支撑的，而法律的作用正是在于
保证其在实施过程中能够达到规范化、法制化。换句话说，法律
体系的完备是制度获得成功的重要因素。从我国住房法律制度
的发展历程来看，有关住房保障的法律主要以行政违章为主，
我国宪法虽然已经对住房权的保护有所规定，但由于缺乏西方
宪政文化的积淀，宪法往往被当作一种体现统治阶级意志的工
具而束之高阁。①因此，即使我国现行宪法写入了平等保护原
则，也写入了国家尊重并保障人权的内容，但是依然出现公民
的住房权利受到侵害却无能为力的情形。
除此之外，到目前为止，中央和地方都尚未颁布一部专门
的、综合性的住房保障法律法规。1983 年，《住宅法》曾被纳入国
家立法部署中，但是考虑到当时住房改革尚处在试点阶段，即
使建设部有关司局形成了《住宅法》的征求意见稿，却仍对住房
保障的某些理论性问题无法达成共识，因此，住宅立法工作不
得不暂缓进行。直至1988 年，我国的住房改革在实践中取得了
较大进展，在理论认识上也逐渐趋向一致，在此基础上，建设部
对原草案进行较大修改和补正，形成了新的《住宅法》草案。但
是出于种种考虑，直至今日，这部法律依然没有出台。政策规定
和行政手段固然具有灵活性，在一定时期可以成为推行住房保
障制度的有力手段。但从长远看来，这样的规定显得过于松散，
给政府的解释权过于宽泛，容易形成政府对于保障性住房的不
合理垄断，这就与初衷相违背了。
2.缺乏配套措施，救济力度不足。有学者认为，“在信用制度
的构建中，个人信用是基础，只有在此基础上才能建立起完善
的机构、法人信用、政府以及证券信用制度。”因此在进入社会
主义市场经济阶段，我国的社会保障领域深受缺乏个人信用制
度的困扰，无法迅速查清个人收入状况，也无法确保社会保障
体系中得到足够的回馈。我国目前涉及个人信用的法律规定仍
是一片空白，只是零散见于《民法通则》、《民事诉讼法》、《刑事
诉讼法》以及2005 年中国人民银行制定的《个人信用信息基础
数据库管理暂行办法》之中。
此外，由于住房问题涉及房地产、土地等金融经济领域，住
房保障也离不开金融领域相关技术和政策的支持。目前，我国
住房保障法律制度中住房金融的合理运作严重不足，比如，除
住房公积金贷款之外，并没有直接面向中低收入家庭的贷款优
惠政策；而且在政策性住房抵押贷款风险担保机制上，低收入
群体也没有被纳入主体之中。与国外相比，我国参与住房金融
的机构偏少、业务面狭窄、放贷条件苛刻、手续繁琐工作效率低
下等问题也十分突出。
3.政策衔接不合理，缺乏经济利益上的合理公平。由于我国
长期奉行城乡二元化结构体系，在出台住房保障法律规范和政
策时，也习惯性地在保障对象上造成城乡割裂的规定；同时，经
济发展导致的贫富分化要求国家建立针对不同收入阶层提供
相应保障方式的立体住房保障体系。但是目前，我国中央和地
方的相关法律规范没有科学地划分保障对象，也没有严格设计
准入制度，从而滋生了住房保障领域内法律制度在很多政策上
的衔接不合理问题，致使制度保障失去合理公平。
从设计上看，我国目前的住房保障法律制度主要分为经济
适用房制度、廉租房制度和住房公积金制度三种形式。但是在
设计和实现过程中，这三种制度设计却出现了断层和分离。例
如，经济适用住房的供应对象现在改为了城市低收入住房困难
家庭，这显然与温家宝总理在2007 年11 月做出的“经济适用
房大多数是面向中产阶级的”的表态相违背，同时造成出现了
大量收入不算低，却买不起商品房的城市“夹心层”。其次，根据
目前中央和地方的规定，廉租住房制度的适用对象主要为城镇
最低收入家庭，经济适用房的购买对象是中低收入家庭，但是
对于这个收入高低的划分，还没有一个统一标准。②制度的分离
削弱了住房保障制度的统一和有效性，使得原本立法层次就不
高的住房保障制度更加缺乏权威性和可执行力。
4.政府角色的职能缺失。从前文阐述的住房保障概念里就
已经指出，政府在住房保障制度的构建和实施方面，承担了主
要责任，因此，其角色定位相当重要。但是，从目前我国出现的
商品房价居高不下，保障性住房建设后劲不足的状况，从根本
上讲，是由于政府在一开始的角色定位出现了偏差。其实在受
亚洲金融危机的冲击前，我国政府在住房保障领域的规划总体
来说是较为科学合理的。③也正是那个时期，国家通过一系列的
政策确立了以经济适用房、廉租房为主体的住房保障制度体
系。但此之后，为了拉动内需，政府开始挖掘住房产业潜在的经
济增长点，国家不断出台政策，强调作为住房保障主体地位的
经济适用房具有的经济功能。直到现在，政府已经彻底将保障
住房的发展淹没于以市场为导向的住房私有化潮流之中，并逐
渐忘记了自身其中的监督保障职能。
其次，地方政府也发现，由于土地出让金收入在地方财政
收入中占据了相当大的比重，地方政府的切身利益与住房保障
制度建设之间出现了直接的经济利益冲突。而现在不必政府承
担相应责任的前提下，地方政府往往会倾向于眼前的财政利
益，而放弃住房保障带来的社会稳定和公民个人幸福，只考虑
到个人政绩而忽视当地的民生问题。
三、完善我国住房保障制度的建议
（一）建立完善的住房保障法律制度
立法保障是落实和实施各项住房保障措施的支柱，只有通
过较高位阶的法律对居民拥有适当住房这一权利加以规定和
保护，才能为建立住房保障制度以对目关政策措施采用提供法
律依据，使它在全国范围内自上而下地实施，使住房保障制度
中各主体的权利、义务和职责明晰化，得到确定。值得学习的
是，国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住
房体系的建立也得益于法律的强力保障。发达国家在经过长期
法制实践之后基本都建立了有关住房保障的专门法律。①但是
我国目前还没有一套完整的法律保障体系，因此，首先需要在
《宪法》中确立住宅权的基本人权性质和地位，其次，应当出台
专门的《住房保障法》，规范保障制度的运作，注重住房保障制
度的层次性和动态调整，明确住房保障立法原则，明确政府的
职责地位，明确住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资
金来源、专门管理机构的建立等相关制度，以及给一些骗取保
障优惠行为予以严惩等；或是由全国人大制定《住宅法》，将住
房保障制度直接纳入其中，作为《住宅法》的一个重要组成部分
加以具体划分和规定，继而再由地方制定根据有关法律制定出
适合本地区的情况的法规与细则。
（二）建立有效的住房保障配套机制
在前文现状探讨中可知，随着我国住房制度改革的全面推
进，在各领域各方面的配套机制尚缺合理的发展和配合。因此
发展住房保障法律制度的另一个重要着力点就是依托于相应
的配套机制，全面推动住房保障制度的合理发展。
首先，住宅金融机制已成为启动住房消费的重要问题，关
系到住房保障制度的建立。目前，我国的住房金融仍然滞后，要
完善住房保障制度，离不开住房金融制度的发展。我国应进一
步创新个人住房贷款品种，满足不同的消费需求，建立多元化的
住房融资渠道，拓展住房信贷资金的来源，提高金融机构资产
流动的质量，逐步形成适合我国国情的住房金融体系。
其次，就我国目前处于市场经济时期的情况来看，完善信
用体系是经济健康发展的必要，而建立个人信用体系的重点是
建立权威和准确的个人收入统计系统。在住房保障制度中，廉
租房和经济适用房申请和退出机制的健全和有效运行都需要
准确而全面的个人收入统计。从长远来看，若想准确的划分各
地区的收入水平，确定中低收入家庭的比例和政府应给予的保
障程度，只有建立完善的个人收入统计和住房档案。
（三）加强住房保障的司法救济
笔者再三指出，住房保障的责任主体是国家或政府，而鉴
于我国目前尚没有违宪审查机制，因此，当公民基于其住房保
障方面的权利受到侵害而提起的诉讼，应当认定其属于行政诉
讼。这是为了更好地督促政府在其中做好负责人的身份，加强
住房保障的司法救济，并从而加强行政诉讼的救济功能。
一方面，我们应当保护当事人诉权，畅通当事人参与诉讼
的渠道；另一方面，我们也不应当放弃违宪审查制度的建立，但
是，目前看来，马上建立违宪审查制度的可能性较小，因此不应
当急于求成，而是可以允许法官在住房保障相关法律的适用中
对其进行合宪解释，逐步尝试运用宪法救济公民受损的住房权
利，循序渐进地实现住房保障的违宪审查机制的建立。
四、结语
总而言之，住房是人类生存和发展的必要物质资料之一，
现代国家构建住房保障制度，其核心价值就在于对人权的保
障。因此我们要立足于我国现阶段的住房保障制度所处的社会
环境，以宪法保护人权的精神为根本着力点，借鉴国际公约和
相关文件的规定，学习各国的立法和司法实践的经验，发展和
实现我国住房保障的法制构建，才能够使得我们在当代经济洪
流之中离真正实现“居者有其屋”的目标。
【参考文献】
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梳理。文章结合经济社会发展中必要的联动因素，提出加快住房保障立法、住房保障政策法律化和协调各项住房保障具
体制度的对策。
【关键词】经济社会；住房权；住房保障法；公平
一、住房保障制度的一般理论概述
（一）经济属性下的住房权和住房保障
从人类历史发展和社会文明进步的过程来看，住房是其中
不可或缺的生存基础和物质条件。住房问题对于任何历史时
期、任何国家而言都是重大的社会经济问题。随着工业革命的
基本完成，现代经济框架和经济主体日益完善，新兴的经济观
念催生了1948 年联合国大会正式颁布《世界人权宣言》，把住
宅权纳入了人类的基本人权之一。①对住宅权的这一国际法规
定，我国政府在经济建设过程之中（特别是改革开放之后）也予
以了充分承认，并在《宪法》第13 条中规定：“公民的合法的私
有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和
继承权。”第33 条规定：“国家尊重和保障人权”。这是住宅权作
为人权和公民私有财产权第一次被写进宪法。此外，第39 条规
定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯、禁止非法搜查或者
非法侵入公民的住宅。”这肯定了住宅权作为一种公民人格权
的延伸，具有重要的法律地位。
但是，由于经济结构的不断发展和革新，全球经济联动能
力也随之不断上升，随之而来的便是人口呈现了全球性爆炸式
增长和部分地区居住高度集中化的态势，这中趋势带来的是对
城市土地和住房的极大需求。同时，这种需求也自然而然地带
动了土地和房屋价格的不断攀升，远远超过中低收入群体的住
房支付能力，使得这一群体中的大部分人都得不到住宅权的保
障，久而久之，这必会引起一系列重大的社会问题，继而对经济
发展和政治稳定带来难以估量的冲击。因此，为了缓解住房矛
盾，保障中低收入群体的住宅权，维护经济活力和保障社会长
治久安，各国政府都对住房保障问题进行了积极的调控和主动
的干预。就现实意义上看，“住房保障”被认为是住房领域内实
行的一项社会保障制度，以政府作为责任主体，以实现中低收
入阶层居民的基本居住权为目的，具有经济福利性的国民居住
保障系统。因此，许多国家认为，通过立法的手段，解决中低收
入家庭的住房问题是维护社会安定，也是实现社会收入再分配
的重要方式，逐步使得住房障制度成为公共服务和保障体系下
的重要制度构成。这也就是说，当公民不能完全依靠自己的力量
实现住宅权时，应当是有权去要求国家帮助其实现住宅权的。与
此同时，国家或政府也应承担起建设多层次的住房保障体系的
义务，科学的住房保障法律体系是保障住宅权实现的有效和主
要途径。
（二）住房保障法律制度的产生与发展
为了切实有效地实现对于住宅权的保护，缓解从中产生的
社会矛盾和利益冲突，多数国家采纳了“制度经济学派”的理论
观点，主张用“制度”去规范本属于“商品自由体”的住房领域，
用法律去保障住宅权利，结合其他社会保障制度或措施，运用
合法垄断，从而形成一整套配合默契的法经济制度安排或法经
济运行机制。②虽然各国在住房保障的认识和必要性上都有着
一定程度上的共识，但不同的历史环境和文化背景还是会影响
法律制度的发展、进化。
反观我国的住房保障法律制度的发展，则以20 世纪90 年
代的城镇住房改革为界点。在此之前，由于中国实行计划经济
体制，采用的是由国家和单位统包职工住房投资、建设和分配
的福利制度。在这种制度下，国家和单位是住房保障的主要责
任主体，住房以实物形式分配。表面上看，这种福利分房制度将
全民纳入住房保障体系，是一种更加完善和绝对理想的住房保
障制度，但事实证明并非如此。完全采用实物形式进行住房分
配的直接后果就是该时期内人口和住房比例极不协调，住房严
重短缺。①除此之外，国家住房建设资金在投入和回收上又不能
形成良性循环，大大增加了国家财政负担。
改革开放之后，我国意识到住房本身所应具有的商品性特
征，国务院于1994 年7 月18 日发布的《关于深化城镇住房制
度改革的决定》也标志着我国开始积极推进“房改”。在这一过
程中政府在一定程度上把住房问题过多地推给了市场，地方政
府不再需要承担住房保障的职责，虽然从短期来看缓解了计划
经济时代所遗留下来的诸多弊端，但长远上来看，特别是进入
21 世纪以后，国内也出现了高房价下的“房奴”问题、“蜗居”问
题、“蚁族”问题、农民工住房问题、城市“夹心层”住房问题等，
这无疑是从“大包大揽”的一个制度极端走向了另一个“放任不
管”的极端。之后我国政府在认识到住房保障问题的严峻现实
之后，全社会开始对住房市场化和在住房方面的贫富差距进行
反思，同时政府对住房的理解终于回归到人权保障的基本目的
上来，提出了“居者有其屋”的政策目标。
二、现阶段我国住房保障法律制度探讨
毋庸讳言，我国目前的住房保障法律制度在很多方面与发
达国家的经济环境和政策法规还存在较大的差距，立法、执法、
司法等多个方面仍需投入较大的建设力度。因此笔者将在这里
结合住房保障法律制度在现代经济下的发展需要，对其现状和
缺陷做简要探讨。
（一）我国住房保障制度的现状
1.住房保障制度的传统模式。我国传统的住房保障法律制
度主要是指经济适用住房制度，廉租住房制度，以及住房公积
金制度。这三大制度伴随我国从20 世纪90 年代一直走到如
今，仍旧具有强大的生命力和实效作用，为我国经济过渡阶段
的发展具有一定的积极意义，就目前而言这三大制度在我国仍
旧是最为主要的住房保障制度。
（1）经济适用房制度。经济适用房是指由政府扶持的，具有
经济性、适用性和社会保障性的微利商品房；从字面意思上理
解，就是要求这些保障房既要价格适中，与中低收入阶层的承
受能力相适应，也要求这类保障房的设计符合居民需要，面积
适当，功能适用。这一制度起源于1994 年国务院颁发的《关于
深化城镇住房制度改革的决定》，强调加快住房建设和推进城
镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责，其中第一次提出
了要为中低收入家庭建立具有社会保障性质的经济适用房体
系，同时要求在建房、售房方面对离退休职工、教师和住房困难
户予以优先安排。这之后国务院、建设部、国家发改委、国土资
源部以及中国人民银行又陆续颁布了《国务院关于进一步深化
城镇住房制度改革加快住房建设的通知》、《经济适用住房管理
办法》等其他对于经济适用法的行政规章，不仅明确了经济适
用房的定义，也限定了建设标准、供应对象以及销售价格等多
个方面。2007 年11 月30 日，建设部再次会同国际发改委、监察
部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部
门联合修订了《经济适用住房管理办法》，对实际实施过程中出
现的问题和原管理办法中存在的不足进行了弥补和更正，如重
新限定了该类房屋的单套建筑面积控制在60 平方米左右，供
应对象缩小为低收入家庭。
（2）廉租房制度。廉租房的意思顾名思义就是指“房租低
廉”的住房，也就是说廉租房制度的设立是政府着眼于特定低
收入群体的消费能力，通过提供低价保障性住房出租而产生的
重要住房保障制度之一，包括政府直接构建并低价出租公有住
房、被保障家庭接受政府租金补贴自行承租住房、享受租金减
免的公有住房等。其具有福利性、保障性和公益性的特点。虽然
从实行目的上来看，它和经济适用房制度的出发点都是一致
的；但不同的是，廉租房面向的保障对象更为特定，主要是针对
城市最低收入家庭，而且廉租房只出租并没有和受租人进行任
何房产的买卖交易。2007 年11 月27 日建设部、发展和改革委
员会、监察部、民政部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国
家税务总局、国家统计局等部门又联合发布了《廉租住房保障
办法》。对廉租住房制度建设中群众和地方政府普遍关心的问
题做出了明确的规定。新办法中廉租住房的保障对象从“城镇
最低收入家庭，扩大为城市低收入住房困难家庭”。同时明确提
出，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租两相结合，改
进了“货币补贴为主，实物配租和租金减免为辅”的保障方式。
（3）住房公积金制度。住房公积金是指国家机关、国有企
业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企
业、事业单位及其在职职工按规定缴存的专项用于住房消费支
出的个人长期住房储金。这一制度最早由上海市政府于1991
年借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建
立了有中国特色的住房公积金制度。自此，北京、天津、南京、武
汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。几年里
对于公积金制度的设计几经变化，2005 年4 月建设部、财政部、
中国人民银行联合发布了《关于住房公积金管理若干问题指导
意见》，这是目前最新的关于公积金制度的规定，其中进一步规
定了有关事项，主要涉及比如，缴存住房公积金的月工资基数，
原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上
一年度职工月平均工资的2 倍或3 倍，具体标准由各地根据实
际情况确定。不必否认的是，住房公积金的建立的确是我国在
从福利住房制度向住房市场化、商品化改革的过程中，完善城
镇住房制度的重大突破。
2.住房保障制度的新模式。在上述三项传统的住房保障模
式中，受惠主体的限定忽视了现阶段我国经济发展过程中产生
的相当数量的“夹心”人群，这一类夹心人群主要集中在以大学
毕业生为代表的新就业职工中。2009 年3 月11 日住建部副部长
齐骥在住房和城乡建设部新闻发布会上表示：要加快公共租赁
房的建设。需要指出的是，公共租赁房是归政府或公共机构所
有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租，
是一种过渡性住房保障政策。这表明在国家保障体系面向“非
低收入群体”着力的理念转变，符合经济社会平稳发展的要求。
除此之外，在公租房理念不断深入住房市场的同时，2013
年3 月，河南省郑州市成为首个宣布保障房“三房合一”模式的
城市，即将传统的廉租房、经适房、公租房合并为公租房，并表
示河南全省将在2014 年底全部取消经适房。同此同时，已有江
西、浙江、上海等多个省市计划或是决定停止新建经济适用房。
但值得考量的是，这种公租房模式实质上是政府长期持有
住房，一方面会影响到政府的财政投入是否合适的问题，另一
方面也是对房地产经济联动影响力的大范围调整，是否遵照市
场运行规律还有待商榷，就目前浙江省范围内的实践而言，其
作用尚未能够彻底取代传统的三大住房保障制度，并且其在制
度设计层面上仍有较大的空白和余地。
（二）我国住房保障法律制度的缺陷
自改革开放以来，虽然我国在住房保障制度方面做出了不
少尝试和努力，以图最优化地解决这一困扰我国社会经济发展
的问题。但是，长期以来，由于解决住房问题上人权意识缺失严
重，功利主义大行其道，商品经济与社会公平难以协调，使得我
国的住房保障法律制度存在大量问题，具体而言，包括以下四
个方面：
1.立法层次低，法律无法发挥规制作用。从经验来看，一项
制度的运行是免不了立法方面支撑的，而法律的作用正是在于
保证其在实施过程中能够达到规范化、法制化。换句话说，法律
体系的完备是制度获得成功的重要因素。从我国住房法律制度
的发展历程来看，有关住房保障的法律主要以行政违章为主，
我国宪法虽然已经对住房权的保护有所规定，但由于缺乏西方
宪政文化的积淀，宪法往往被当作一种体现统治阶级意志的工
具而束之高阁。①因此，即使我国现行宪法写入了平等保护原
则，也写入了国家尊重并保障人权的内容，但是依然出现公民
的住房权利受到侵害却无能为力的情形。
除此之外，到目前为止，中央和地方都尚未颁布一部专门
的、综合性的住房保障法律法规。1983 年，《住宅法》曾被纳入国
家立法部署中，但是考虑到当时住房改革尚处在试点阶段，即
使建设部有关司局形成了《住宅法》的征求意见稿，却仍对住房
保障的某些理论性问题无法达成共识，因此，住宅立法工作不
得不暂缓进行。直至1988 年，我国的住房改革在实践中取得了
较大进展，在理论认识上也逐渐趋向一致，在此基础上，建设部
对原草案进行较大修改和补正，形成了新的《住宅法》草案。但
是出于种种考虑，直至今日，这部法律依然没有出台。政策规定
和行政手段固然具有灵活性，在一定时期可以成为推行住房保
障制度的有力手段。但从长远看来，这样的规定显得过于松散，
给政府的解释权过于宽泛，容易形成政府对于保障性住房的不
合理垄断，这就与初衷相违背了。
2.缺乏配套措施，救济力度不足。有学者认为，“在信用制度
的构建中，个人信用是基础，只有在此基础上才能建立起完善
的机构、法人信用、政府以及证券信用制度。”因此在进入社会
主义市场经济阶段，我国的社会保障领域深受缺乏个人信用制
度的困扰，无法迅速查清个人收入状况，也无法确保社会保障
体系中得到足够的回馈。我国目前涉及个人信用的法律规定仍
是一片空白，只是零散见于《民法通则》、《民事诉讼法》、《刑事
诉讼法》以及2005 年中国人民银行制定的《个人信用信息基础
数据库管理暂行办法》之中。
此外，由于住房问题涉及房地产、土地等金融经济领域，住
房保障也离不开金融领域相关技术和政策的支持。目前，我国
住房保障法律制度中住房金融的合理运作严重不足，比如，除
住房公积金贷款之外，并没有直接面向中低收入家庭的贷款优
惠政策；而且在政策性住房抵押贷款风险担保机制上，低收入
群体也没有被纳入主体之中。与国外相比，我国参与住房金融
的机构偏少、业务面狭窄、放贷条件苛刻、手续繁琐工作效率低
下等问题也十分突出。
3.政策衔接不合理，缺乏经济利益上的合理公平。由于我国
长期奉行城乡二元化结构体系，在出台住房保障法律规范和政
策时，也习惯性地在保障对象上造成城乡割裂的规定；同时，经
济发展导致的贫富分化要求国家建立针对不同收入阶层提供
相应保障方式的立体住房保障体系。但是目前，我国中央和地
方的相关法律规范没有科学地划分保障对象，也没有严格设计
准入制度，从而滋生了住房保障领域内法律制度在很多政策上
的衔接不合理问题，致使制度保障失去合理公平。
从设计上看，我国目前的住房保障法律制度主要分为经济
适用房制度、廉租房制度和住房公积金制度三种形式。但是在
设计和实现过程中，这三种制度设计却出现了断层和分离。例
如，经济适用住房的供应对象现在改为了城市低收入住房困难
家庭，这显然与温家宝总理在2007 年11 月做出的“经济适用
房大多数是面向中产阶级的”的表态相违背，同时造成出现了
大量收入不算低，却买不起商品房的城市“夹心层”。其次，根据
目前中央和地方的规定，廉租住房制度的适用对象主要为城镇
最低收入家庭，经济适用房的购买对象是中低收入家庭，但是
对于这个收入高低的划分，还没有一个统一标准。②制度的分离
削弱了住房保障制度的统一和有效性，使得原本立法层次就不
高的住房保障制度更加缺乏权威性和可执行力。
4.政府角色的职能缺失。从前文阐述的住房保障概念里就
已经指出，政府在住房保障制度的构建和实施方面，承担了主
要责任，因此，其角色定位相当重要。但是，从目前我国出现的
商品房价居高不下，保障性住房建设后劲不足的状况，从根本
上讲，是由于政府在一开始的角色定位出现了偏差。其实在受
亚洲金融危机的冲击前，我国政府在住房保障领域的规划总体
来说是较为科学合理的。③也正是那个时期，国家通过一系列的
政策确立了以经济适用房、廉租房为主体的住房保障制度体
系。但此之后，为了拉动内需，政府开始挖掘住房产业潜在的经
济增长点，国家不断出台政策，强调作为住房保障主体地位的
经济适用房具有的经济功能。直到现在，政府已经彻底将保障
住房的发展淹没于以市场为导向的住房私有化潮流之中，并逐
渐忘记了自身其中的监督保障职能。
其次，地方政府也发现，由于土地出让金收入在地方财政
收入中占据了相当大的比重，地方政府的切身利益与住房保障
制度建设之间出现了直接的经济利益冲突。而现在不必政府承
担相应责任的前提下，地方政府往往会倾向于眼前的财政利
益，而放弃住房保障带来的社会稳定和公民个人幸福，只考虑
到个人政绩而忽视当地的民生问题。
三、完善我国住房保障制度的建议
（一）建立完善的住房保障法律制度
立法保障是落实和实施各项住房保障措施的支柱，只有通
过较高位阶的法律对居民拥有适当住房这一权利加以规定和
保护，才能为建立住房保障制度以对目关政策措施采用提供法
律依据，使它在全国范围内自上而下地实施，使住房保障制度
中各主体的权利、义务和职责明晰化，得到确定。值得学习的
是，国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住
房体系的建立也得益于法律的强力保障。发达国家在经过长期
法制实践之后基本都建立了有关住房保障的专门法律。①但是
我国目前还没有一套完整的法律保障体系，因此，首先需要在
《宪法》中确立住宅权的基本人权性质和地位，其次，应当出台
专门的《住房保障法》，规范保障制度的运作，注重住房保障制
度的层次性和动态调整，明确住房保障立法原则，明确政府的
职责地位，明确住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资
金来源、专门管理机构的建立等相关制度，以及给一些骗取保
障优惠行为予以严惩等；或是由全国人大制定《住宅法》，将住
房保障制度直接纳入其中，作为《住宅法》的一个重要组成部分
加以具体划分和规定，继而再由地方制定根据有关法律制定出
适合本地区的情况的法规与细则。
（二）建立有效的住房保障配套机制
在前文现状探讨中可知，随着我国住房制度改革的全面推
进，在各领域各方面的配套机制尚缺合理的发展和配合。因此
发展住房保障法律制度的另一个重要着力点就是依托于相应
的配套机制，全面推动住房保障制度的合理发展。
首先，住宅金融机制已成为启动住房消费的重要问题，关
系到住房保障制度的建立。目前，我国的住房金融仍然滞后，要
完善住房保障制度，离不开住房金融制度的发展。我国应进一
步创新个人住房贷款品种，满足不同的消费需求，建立多元化的
住房融资渠道，拓展住房信贷资金的来源，提高金融机构资产
流动的质量，逐步形成适合我国国情的住房金融体系。
其次，就我国目前处于市场经济时期的情况来看，完善信
用体系是经济健康发展的必要，而建立个人信用体系的重点是
建立权威和准确的个人收入统计系统。在住房保障制度中，廉
租房和经济适用房申请和退出机制的健全和有效运行都需要
准确而全面的个人收入统计。从长远来看，若想准确的划分各
地区的收入水平，确定中低收入家庭的比例和政府应给予的保
障程度，只有建立完善的个人收入统计和住房档案。
（三）加强住房保障的司法救济
笔者再三指出，住房保障的责任主体是国家或政府，而鉴
于我国目前尚没有违宪审查机制，因此，当公民基于其住房保
障方面的权利受到侵害而提起的诉讼，应当认定其属于行政诉
讼。这是为了更好地督促政府在其中做好负责人的身份，加强
住房保障的司法救济，并从而加强行政诉讼的救济功能。
一方面，我们应当保护当事人诉权，畅通当事人参与诉讼
的渠道；另一方面，我们也不应当放弃违宪审查制度的建立，但
是，目前看来，马上建立违宪审查制度的可能性较小，因此不应
当急于求成，而是可以允许法官在住房保障相关法律的适用中
对其进行合宪解释，逐步尝试运用宪法救济公民受损的住房权
利，循序渐进地实现住房保障的违宪审查机制的建立。
四、结语
总而言之，住房是人类生存和发展的必要物质资料之一，
现代国家构建住房保障制度，其核心价值就在于对人权的保
障。因此我们要立足于我国现阶段的住房保障制度所处的社会
环境，以宪法保护人权的精神为根本着力点，借鉴国际公约和
相关文件的规定，学习各国的立法和司法实践的经验，发展和
实现我国住房保障的法制构建，才能够使得我们在当代经济洪
流之中离真正实现“居者有其屋”的目标。
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