事业单位预算管理改革实践与发展对策
摘要进入21世纪以来,我国开始了新一轮的以预算管理改革为重点的财政改革,包括“收支两条线”管理改革、部门预算改革、政府收支分类体系改革等。从预算管理的一般性分析入手,分析了现行政府预算管理改革取得的成效及存在的问题,并提出发展对策,以期促进事业单位预算管理的改革。
关键词事业单位;预算管理;实践;存在问题;对策
改革开放30多年来,我国的财政管理制度经历了一系列重大改革,从建立社会主义市场经济的目标出发,我国初步建立预算管理框架。在传统预算管理中,合规性是最为重要的目标,现代预算管理由于更加强调预算过程的绩效导向,合规性的重要性有所下降。同时,在我国很多单位,预算管理系统中的绩效导向相对较弱,违反规则的现象比比皆是,许多的自由裁量常常使法律和法规流于形式,未能得到切实执行[1-3]。在这种情况下,在预算管理系统中贯彻和培养“顺应规则”的文化是极为重要的目标。
1我国事业单位预算管理改革的实践
1.1政府收支分类改革
为完整、准确地反映政府收支活动,经国务院同意,财政部制定了《政府收支分类改革方案》,并据此制定了《2007年政府收支分类科目》,决定自2007 年1月1日起全面实施政府收支分类改革。一是建立新的政府收入分类体系,对政府收入进行统一分类,更加全面、清晰地反映政府各项收入。改革后的收入分类全面反映了政府收入的来源和性质,不仅包括预算内收入,还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。二是建立新的政府支出功能分类体系,更加完善、直观地反映政府各项职能活动的支出总量、结构与方向,这是这次改革的核心。从分类方法和结构上看,新的支出功能分类不再按基建支出、行政费、事业费等经费性质设置科目,而是根据政府管理和部门预算的要求,统一按支出功能设置“类”、“款”、“项”三级科目。
1.2部门预算改革
部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐步上报、审核、汇总,经政府财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算改革的主要内容:一是改革预算编制形式,初步实现了“一个部门一本预算”。部门预算将一个部门所有的收入和支出按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映,统一编报时间,规范编报内容,统筹安排部门资金。二是改革预算编制方法,按照基本支出和项目支出编制部门预算。财政部制定了《中央本级基本支出预算管理办法(试行)》《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》等一系列预算管理制度,将各部门的支出按照性质划分为基本支出和项目支出,分别采取不同的方法编制基本支出和项目支出预算。
1.3 “收支两条线”管理改革
“收支两条线”,从收入的角度讲,主要是收缴分离,规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压,将收费收入纳入财政预算或实行财政专户管理;从支出的角度讲,主要是收支脱钩,执行单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。当前“收支两条线”管理改革主要包含以下几个方面:一是清理整顿收费基金, 切实减轻社会负担;二是将预算外资金纳入预算管理,逐步缩小预算外资金规模;三是实行收支脱钩管理,编制综合财政预算;四是实行收入收缴管理改革,扩大收入收缴改革范围。
1.4国库集中收付制度改革
我国国库管理制度改革上的主要内容包括:建立国库单一账户体系;规范收入收缴程序;规范支出拨付程序。经过几年的实践,我国财政国库管理制度改革已经取得了显著成效。一是建立了国库单一账户体系,预算执行过程的监督控制不断加强。实施改革后,建立了国库单一账户体系,实行了新的支付方式,改变了过去分散、多重设置银行账户,层层拨付、占压资金的状况,通过执行监控的明晰化、动态化, 不仅能够更好地保证预算执行与批准的预算的一致性,而且能够从制度上有效地预防、遏制和纠正资金使用中的不规范操作和违规问题。二是增加了预算执行信息的透明度。改革开放后,预算执行信息来源于基层单位零余额账户的每一笔支付交易记录,不仅信息生成机制做到了科学、规范,而且通过信息网络传输,预算执行信息的完整性、准确性、及时性显著增强,有效增加了预算执行透明度,为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为及时可靠的信息基础。
2我国事业单位预算管理存在的问题
虽然近年来我国预算改革取得很大成效,但应当看到,由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响,我国的政府预算管理改革尚处于初始阶段。我国现行的政府预算与公共财政的要求有着较大差距,主要表现在:预算管理的法治化水平较低,预算的完整性仍须提高,预算过程缺乏公开性和透明度,预算支出效率较低,预算审批流于形式。
3发展对策
3.1强化部门预算的法制化
对现行的《预算法》中不适应部门预算改革的部分内容进行修订和完善。一是明确预算草案按照部门编制,规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位;二是明确部门预算的编制依据,即以国家经济建设、政权建设的中心工作为支出重点,以相关定额为标准,制定部门、单位预算;三是明确部门编制范围,将非税收入明确纳入政府预算管理范围之内,保证部门预算内容的完整性。
3.2编制多年的滚动预算
我国现有的中长期财政计划是随五年期国民经济和社会发展计划每5年编制1次,确定以后即不再调整,与实际经济运行发生脱节的情况时有发生。而且,中长期财政计划形式简单,内容简略,缺乏具体的测算分析,与市场经济发达国家的多年滚动预算的性质、形式和作用相去甚远。因此,应该对我国的中长期财政计划进行改进。编制多年滚动预算便于利用现有基础和便于操作,在现有年度预算的基础上增加一些栏目和相关数据,以报告年度为中心,将其予以前后扩展,使多年滚动预算能反映报告年度前后若干年的收支[4],从而体现预算收支发展变化的趋势。此外,为了防范财政风险,对于可量化的政府债务,应尽量纳入政府多年滚动预算当中。为提高政府债务的透明度,借鉴国际货币基金组织和欧盟披露财政风险的规则,建立我国的财政风险披露机制,尤其对政府的长期负债和或有负债,应尽可能全面披露。
3.3完善国库集中收付制度
一是按照《财政国库管理制度改革方案》的总体部署,继续推进和深化改革。中央部门在全面推行国库集中支付制度改革的基础上,深化实施改革预算单位级次,将改革逐步实施到所有基层预算单位;扩大改革资金范围,逐步将所有财政性资金纳入改革范围。二是继续深化和完善非税收入收缴管理改革,扩大改革范围,完善资金收入收缴程序,强化票据监管体系。
3.4强化预算监督作用
完善的预算监督机制是政府的财政决策符合广大民众意愿、预算资源合理配置的重要保障。随着社会主义市场经济的发展与公共财政改革的深化,我国以行政监督为主导的预算监督机制已经难以适应新形势的需要,由于预算监督机制不健全,致使我国预算约束力较弱,预算透明度不高,违反预算合规性的现象普遍存在,在很大程度上影响到预算管理水平的提高。因此,在我国现阶段的预算改革当中,应突出立法监督机构对预算过程的控制[5],同时按照公共治理的理念重视民众的社会监督,从而构建预算监督的外部控制机制,推进预算的民主化和法治化进程。
3.5加强对预算执行环节的审查监督
一是逐步建立重大投资计划和项目的稽查评价制度。政府应把使用预算资金的大中型投资计划或项目及时通报人大,并要求对大中型项目派驻项目稽查特派员,对投资项目资金筹措与使用、工程投招标、工程概算、进度和质量控制进行监督。同时,应对完工的大中型项目进行事后评价,主要侧重于合规性和效益性评价,以总结经验教训。二是逐步建立对预算资金使用管理的专门评议制度。为了保证人大能够组织实施好这项工作,应发挥社会各界的力量,吸引政协、纪委、民主党派和其他方面的经济界专业人士,组成预算资金监督评价小组,负责审议、评价和跟踪检查事业单位年度财政报告和审计报告,审议和评价预算资金投资、使用、安排情况,为相关部门审议、通过相关决议或意见提供信息和依据。
4参考文献
[1] 彭健.政府预算理论演进与制度创新[M].北京:中国财政经济出版社,2006:413.
[2] 于国安.政府预算管理与改革[M].北京:经济科学出版社,2006:211.
[3] 寇铁军,彭健.我国预算监督改革机制问题研究[J].财政监督,2006(6):15-19.
[4] 黄璘.关于加快金财工程建设的实施意见[J].西部财会,2007(3):18.
[5] 马蔡深.社会转型期中国政府预算改革的基本思路[J].经济研究参考,2004,9(5):18.
关键词事业单位;预算管理;实践;存在问题;对策
改革开放30多年来,我国的财政管理制度经历了一系列重大改革,从建立社会主义市场经济的目标出发,我国初步建立预算管理框架。在传统预算管理中,合规性是最为重要的目标,现代预算管理由于更加强调预算过程的绩效导向,合规性的重要性有所下降。同时,在我国很多单位,预算管理系统中的绩效导向相对较弱,违反规则的现象比比皆是,许多的自由裁量常常使法律和法规流于形式,未能得到切实执行[1-3]。在这种情况下,在预算管理系统中贯彻和培养“顺应规则”的文化是极为重要的目标。
1我国事业单位预算管理改革的实践
1.1政府收支分类改革
为完整、准确地反映政府收支活动,经国务院同意,财政部制定了《政府收支分类改革方案》,并据此制定了《2007年政府收支分类科目》,决定自2007 年1月1日起全面实施政府收支分类改革。一是建立新的政府收入分类体系,对政府收入进行统一分类,更加全面、清晰地反映政府各项收入。改革后的收入分类全面反映了政府收入的来源和性质,不仅包括预算内收入,还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。二是建立新的政府支出功能分类体系,更加完善、直观地反映政府各项职能活动的支出总量、结构与方向,这是这次改革的核心。从分类方法和结构上看,新的支出功能分类不再按基建支出、行政费、事业费等经费性质设置科目,而是根据政府管理和部门预算的要求,统一按支出功能设置“类”、“款”、“项”三级科目。
1.2部门预算改革
部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐步上报、审核、汇总,经政府财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算改革的主要内容:一是改革预算编制形式,初步实现了“一个部门一本预算”。部门预算将一个部门所有的收入和支出按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映,统一编报时间,规范编报内容,统筹安排部门资金。二是改革预算编制方法,按照基本支出和项目支出编制部门预算。财政部制定了《中央本级基本支出预算管理办法(试行)》《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》等一系列预算管理制度,将各部门的支出按照性质划分为基本支出和项目支出,分别采取不同的方法编制基本支出和项目支出预算。
1.3 “收支两条线”管理改革
“收支两条线”,从收入的角度讲,主要是收缴分离,规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压,将收费收入纳入财政预算或实行财政专户管理;从支出的角度讲,主要是收支脱钩,执行单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。当前“收支两条线”管理改革主要包含以下几个方面:一是清理整顿收费基金, 切实减轻社会负担;二是将预算外资金纳入预算管理,逐步缩小预算外资金规模;三是实行收支脱钩管理,编制综合财政预算;四是实行收入收缴管理改革,扩大收入收缴改革范围。
1.4国库集中收付制度改革
我国国库管理制度改革上的主要内容包括:建立国库单一账户体系;规范收入收缴程序;规范支出拨付程序。经过几年的实践,我国财政国库管理制度改革已经取得了显著成效。一是建立了国库单一账户体系,预算执行过程的监督控制不断加强。实施改革后,建立了国库单一账户体系,实行了新的支付方式,改变了过去分散、多重设置银行账户,层层拨付、占压资金的状况,通过执行监控的明晰化、动态化, 不仅能够更好地保证预算执行与批准的预算的一致性,而且能够从制度上有效地预防、遏制和纠正资金使用中的不规范操作和违规问题。二是增加了预算执行信息的透明度。改革开放后,预算执行信息来源于基层单位零余额账户的每一笔支付交易记录,不仅信息生成机制做到了科学、规范,而且通过信息网络传输,预算执行信息的完整性、准确性、及时性显著增强,有效增加了预算执行透明度,为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为及时可靠的信息基础。
2我国事业单位预算管理存在的问题
虽然近年来我国预算改革取得很大成效,但应当看到,由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响,我国的政府预算管理改革尚处于初始阶段。我国现行的政府预算与公共财政的要求有着较大差距,主要表现在:预算管理的法治化水平较低,预算的完整性仍须提高,预算过程缺乏公开性和透明度,预算支出效率较低,预算审批流于形式。
3发展对策
3.1强化部门预算的法制化
对现行的《预算法》中不适应部门预算改革的部分内容进行修订和完善。一是明确预算草案按照部门编制,规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位;二是明确部门预算的编制依据,即以国家经济建设、政权建设的中心工作为支出重点,以相关定额为标准,制定部门、单位预算;三是明确部门编制范围,将非税收入明确纳入政府预算管理范围之内,保证部门预算内容的完整性。
3.2编制多年的滚动预算
我国现有的中长期财政计划是随五年期国民经济和社会发展计划每5年编制1次,确定以后即不再调整,与实际经济运行发生脱节的情况时有发生。而且,中长期财政计划形式简单,内容简略,缺乏具体的测算分析,与市场经济发达国家的多年滚动预算的性质、形式和作用相去甚远。因此,应该对我国的中长期财政计划进行改进。编制多年滚动预算便于利用现有基础和便于操作,在现有年度预算的基础上增加一些栏目和相关数据,以报告年度为中心,将其予以前后扩展,使多年滚动预算能反映报告年度前后若干年的收支[4],从而体现预算收支发展变化的趋势。此外,为了防范财政风险,对于可量化的政府债务,应尽量纳入政府多年滚动预算当中。为提高政府债务的透明度,借鉴国际货币基金组织和欧盟披露财政风险的规则,建立我国的财政风险披露机制,尤其对政府的长期负债和或有负债,应尽可能全面披露。
3.3完善国库集中收付制度
一是按照《财政国库管理制度改革方案》的总体部署,继续推进和深化改革。中央部门在全面推行国库集中支付制度改革的基础上,深化实施改革预算单位级次,将改革逐步实施到所有基层预算单位;扩大改革资金范围,逐步将所有财政性资金纳入改革范围。二是继续深化和完善非税收入收缴管理改革,扩大改革范围,完善资金收入收缴程序,强化票据监管体系。
3.4强化预算监督作用
完善的预算监督机制是政府的财政决策符合广大民众意愿、预算资源合理配置的重要保障。随着社会主义市场经济的发展与公共财政改革的深化,我国以行政监督为主导的预算监督机制已经难以适应新形势的需要,由于预算监督机制不健全,致使我国预算约束力较弱,预算透明度不高,违反预算合规性的现象普遍存在,在很大程度上影响到预算管理水平的提高。因此,在我国现阶段的预算改革当中,应突出立法监督机构对预算过程的控制[5],同时按照公共治理的理念重视民众的社会监督,从而构建预算监督的外部控制机制,推进预算的民主化和法治化进程。
3.5加强对预算执行环节的审查监督
一是逐步建立重大投资计划和项目的稽查评价制度。政府应把使用预算资金的大中型投资计划或项目及时通报人大,并要求对大中型项目派驻项目稽查特派员,对投资项目资金筹措与使用、工程投招标、工程概算、进度和质量控制进行监督。同时,应对完工的大中型项目进行事后评价,主要侧重于合规性和效益性评价,以总结经验教训。二是逐步建立对预算资金使用管理的专门评议制度。为了保证人大能够组织实施好这项工作,应发挥社会各界的力量,吸引政协、纪委、民主党派和其他方面的经济界专业人士,组成预算资金监督评价小组,负责审议、评价和跟踪检查事业单位年度财政报告和审计报告,审议和评价预算资金投资、使用、安排情况,为相关部门审议、通过相关决议或意见提供信息和依据。
4参考文献
[1] 彭健.政府预算理论演进与制度创新[M].北京:中国财政经济出版社,2006:413.
[2] 于国安.政府预算管理与改革[M].北京:经济科学出版社,2006:211.
[3] 寇铁军,彭健.我国预算监督改革机制问题研究[J].财政监督,2006(6):15-19.
[4] 黄璘.关于加快金财工程建设的实施意见[J].西部财会,2007(3):18.
[5] 马蔡深.社会转型期中国政府预算改革的基本思路[J].经济研究参考,2004,9(5):18.
